Μεγάλες συζητήσεις προκάλεσε το άρθρο του τέως Προέδρου της Δημοκρατίας Προκόπη Παυλόπουλου στην «Εφημερίδα Διοικητικού Δικαίου», καθώς και μόνο ο τίτλος του ήταν αρκετός να πυροδοτήσει τον προβληματισμό: « Μια έμμεση πλην σαφής αμφισβήτηση της υπεροχής του ευρωπαϊκού έναντι του εθνικού δικαίου από την νομολογία του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας».
Τα «Παιχνίδια Εξουσίας» αναδημοσιεύουν σήμερα τον πρόλογο και τον επίλογο του άρθρου, για την πληρέστερη ενημέρωση των αναγνωστών.
Πρόλογος
Το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας (BVerfG), μέσα από μια πορεία που άρχισε την 21η Ιουλίου 2016 και της οποίας η κατάληξη ήταν αναμενόμενη για τους «μυημένους» στα «arcanajuris» της νομολογίας του, «διέβη τον Ρουβίκωνα».
A. Με την απόφασή του της 5ης Μαΐου 2020, έκανε τελικώς δεκτές ατομικές συνταγματικές προσφυγές κατά του Προγράμματος Αγοράς Ομολόγων του Κρατικού Τομέα («PublicSectorPurchaseProgramme-PSPP»), το οποίο έκρινε αντίθετο και προς ορισμένες βασικές διατάξεις του Συντάγματος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Πρόκειται για πρόγραμμα – πλαίσιο αγοράς περιουσιακών στοιχείων του κρατικού τομέα του Ευρωσυστήματος, το οποίο υιοθετήθηκε με την απόφαση της 4ης Μαρτίου 2015 της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ) -όπως τροποποιήθηκε, στην συνέχεια, από άλλες πέντε επιμέρους αποφάσεις της- και το οποίο αποσκοπεί στην αύξηση του χρηματικού όγκου για την στήριξη της κατανάλωσης και των επενδύσεων, με στόχο την αύξηση του πληθωρισμού της Ευρωζώνης κοντά στο 2%. Mε την ως άνω απόφασή του, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας έκρινε από την μια πλευρά ότι η προαναφερόμενη απόφαση της ΕΚΤ για το «PSPP»κινήθηκε «ultra-vires», κατά την ερμηνεία και εφαρμογή των άρθρων 119 και 127 επ. της Συνθήκης Λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) και των άρθρων 17 επ. του Κανονισμού της ΕΚΤ. Και, από την άλλη πλευρά, ότι δεν δεσμεύεται από τις περί τις αντιθέτου κρίσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ).
B. Υπό τα δεδομένα αυτά, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας, αμφισβητώντας ευθέως το δεδικασμένο των αποφάσεων του ΔΕΕ -ακόμη και όταν έχουν εκδοθεί ύστερα από προδικαστικό ερώτημα που το ίδιο του απηύθυνε- και προκρίνοντας την δική του ερμηνεία ως προς το Ευρωπαϊκό Δίκαιο, πρωτογενές και παράγωγο, έναντι εκείνης του ΔΕΕ, περνώντας το μάλιστα «υπό τα καυδιανά δίκρανα» του Συντάγματος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, ουσιαστικώς κατέληξε στο ακόλουθο συμπέρασμα: Ο Εθνικός Δικαστής, έλκοντας την καταγωγή του ως προς την έκταση της δικαιοδοσίας του από το οικείο Εθνικό Σύνταγμα και την σύμφωνη με αυτό Εθνική Έννομη Τάξη, είναι αρμόδιος να ερμηνεύσει και το Ευρωπαϊκό Δίκαιο κάνοντας, κατ’ αποτέλεσμα, σύμφωνη με το Σύνταγμα αυτό ερμηνεία των κατά περίπτωση διατάξεων του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Συνακόλουθα, η αντίστοιχη κρίση του ΔΕΕ δεν είναι πάντα δεσμευτική για τον Εθνικό Δικαστή, γεγονός που, αναμφισβήτητα, οδηγεί περαιτέρω στην εκ πλαγίου υιοθέτηση της θέσης ότι υπάρχουν περιπτώσεις, όπου η υπεροχή του Ευρωπαϊκού Δικαίου κάμπτεται ενώπιον εκείνης του Εθνικού Συντάγματος. Η απόφαση της 5ης Μαΐου 2020 του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας δεν ήλθε ως «κεραυνός εν αιθρία». Τα μηνύματά του προς αυτή την κατεύθυνση είχαν προηγηθεί, με την απόφασή του της 21ης Ιουνίου 2016. Αξίζει, λοιπόν, τον κόπο να παρακολουθήσει κανείς την όλη διαδρομή αυτής της νομολογιακής πορείας, από την αφετηρία της ως την κατάληξή της.
Γ. Τούτο είναι δικαιολογημένο και εκ του γεγονότος πως το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας βρήκε, προκειμένου ν’ ακολουθήσει αυτή την νομολογιακή τακτική, πρόσφορο έδαφος στο ότι εκκρεμεί πάντα το ζήτημα της θέσπισης ενός πραγματικού Συντάγματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ικανού ν’ αποτελέσει το «θεμέλιο» της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης. Πάνε πολλά χρόνια από τότε που απέτυχαν οι προσπάθειες προς αυτή την κατεύθυνση, και δεν είναι της ώρας ν’ αναζητήσει κανείς το ποιος και πόσο ευθύνεται εν προκειμένω. Αν και είναι περισσότερο από βέβαιο ότι το κύριο μέρος της ευθύνης πέφτει στα μεγαλύτερα Κράτη-Μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα οποία απέρριψαν το τότε -αρκετά ατελές για να είμαστε ακριβείς- «σχέδιο» Ευρωπαϊκού Συντάγματος, μολονότι μικρότερα Κράτη-Μέλη, όπως η Ελλάδα, είχαν ακολουθήσει άλλη κατεύθυνση και το είχαν υιοθετήσει, αποδεικνύοντας στην πράξη την προσήλωσή τους στην ολοκλήρωση του Ευρωπαϊκού Οικοδομήματος. Επιπλέον, οφείλουμε να έχουμε πλήρη συνείδηση του ότι η έλλειψη ενός πραγματικού Ευρωπαϊκού Συντάγματος είναι η πιο ασφαλής απόδειξη του ότι η Ευρωπαϊκή Ενοποίηση καρκινοβατεί επικίνδυνα, αν δεν έχει ήδη αρχίσει να κάνει διαβρωτικά βήματα προς τα πίσω.
Ι. Τα προεόρτια: Οι «περίτεχνες» κρίσεις της απόφασης του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της 21ης Ιουνίου 2016.
Η απόφαση του δεύτερου τμήματος του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίαςτης 21ης Ιουνίου 2016, στην υπόθεση του προγράμματος αγοράς ομολόγων «ΟΜΤ» («OutrightMonetaryTransactions» – «Οριστικές Νομισματικές Συναλλαγές») της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ), συνιστά την ιστορικώς πρώτη απόφασή του που εκδίδεται ύστερα από υποβολή προδικαστικού ερωτήματός του στο ΔΕΕ. Από πλευράς τόσο σημασίας όσο και δογματικής θεμελίωσης, αποτελεί συνέχεια των βασικών αποφάσεων των ετών 1993 και 2009, με τις οποίες κρίθηκε η συνταγματική νομιμότητα των Συνθηκών του Μάαστριχτ και της Λισσαβώνας, αντιστοίχως, και τέθηκαν οι προϋποθέσεις συμμετοχής της Γερμανίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Κοινή «δογματική» βάση των τριών αποφάσεων είναι τα συνταγματικά όρια που τίθενται από την Δημοκρατική Αρχή και την αρχή της Λαϊκής Κυριαρχίας στην διαδικασία της Ευρωπαϊκής Ενοποίησης: Όπως γίνεται παγίως δεκτό, οι αρχές της δοτής αρμοδιότητας των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και της -εξ αυτής προκύπτουσας- επικουρικότητας σχετίζονται αμέσως και με την Δημοκρατική Αρχή, ώστε η παραβίασή τους να μην αντίκειται μόνο στις Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης αλλά και στο γερμανικό Σύνταγμα, επέκεινα δε και στα Συντάγματα των λοιπών Κρατών-Μελών. Πράγμα που σημαίνει ότι, κατά την κρατούσα και στον χώρο της συνταγματικής δικαιοσύνης των Κρατών-Μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης θέσης και κατά τα προλεχθέντα, έως ότου η τελευταία αποκτήσει ενιαίο συνταγματικό θεμέλιο, ως αφετηρία αλλά και ως αποτέλεσμα της θεσμικής και πολιτικής της ενοποίησης, το Σύνταγμα κάθε Κράτους-Μέλους υπέρκειται του Ευρωπαϊκού Δικαίου –πρωτογενούς και παραγώγου- βεβαίως ως προς τα κάθε είδους όργανα του οικείου Κράτους. Με βάση την σκέψη αυτή, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας επιφυλάχθηκε, κατά την πάγια νομολογία του, ν’ ασκεί το ίδιο τον έλεγχο των πράξεων των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης ως προς την υπέρβαση των ορίων της αρμοδιότητάς τους -έλεγχος «ultra-vires», περιορίζοντας πάντως τον έλεγχό του μόνο σ’ έλεγχο καταφανούς παραβίασης των Συνθηκών. Στο πλαίσιο αυτό, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας ήλεγξε εν προκειμένω αν δια του προγράμματος «ΟΜΤ» η ΕΚΤ προέβη σ’ έμμεση χρηματοδότηση Κρατών-Μελών, κατά παράβαση των Συνθηκών, καθώς και αν υπερέβη τις αρμοδιότητές της λόγω αντιποίησης της εξουσίας άσκησης δημοσιονομικής πολιτικής του Γερμανικού Κοινοβουλίου.
Επίλογος
Με την απόφασή του της 5ης Μαΐου 2020, το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας οδηγήθηκε, μέσ’ από την, έστω και μερική, αμφισβήτηση της πλήρουςδικαιοδοσίας και του δεδικασμένου των αποφάσεων του ΔΕΕ ως προς την ερμηνεία και εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Δικαίου -πρωτογενούς και παραγώγου- και μέσ’ από την αντίστοιχη διακήρυξη της δικαιοδοσίας του να ερμηνεύει και να εφαρμόζει το Ευρωπαϊκό Δίκαιο εν συνόλω και υπό το φως του γράμματος και του πνεύματος του Συντάγματος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας, εμμέσως πλην σαφώς, σε μια μορφή αμφισβήτησης της υπεροχής του Εθνικού έναντι του Ευρωπαϊκού Δικαίου. Όλα δείχνουν ότι η νομολογιακή του πορεία ήταν, σχεδόν, αναμενόμενη, αν αναχθούμε στα obiterdicta της απόφασής του της 21ης Ιουνίου 2016.
Α. Σε μια λιτή και πολύ προσεκτική ανακοίνωσή του (άρ. 58/20) της 8ης Μαΐου 2020, η οποία μάλλον θυμίζει τον στίχο (αρ. 462) από την Αινιάδα του Βιργίλιου «suntlacrimaererumetmentemmortaliatangunt», το ΔΕΕ τόνισε τα εξής, αφού προηγουμένως διευκρίνισε πως, κατ’ αρχήν, ουδέποτε σχολιάζει τις αποφάσεις των Εθνικών Δικαστηρίων: «Υπενθυμίζεται, γενικώς, ότι, κατά την πάγια νομολογία του ΔΕΕ, η απόφαση που εκδίδεται κατόπιν προδικαστικού ερωτήματος είναι δεσμευτική για τον Εθνικό Δικαστή ως προς την επίλυση της ενώπιόν του επίδικης διαφοράς (απόφαση του ΔΕΕ της 14.12.2000, FazendaPublica, C-446/98, no 49). Για να διασφαλίσει την ενότητα της εφαρμογής του Ευρωπαϊκού Δικαίου, το ΔΕΕ, το οποίο ιδρύθηκε από τα Κράτη-Μέλη για τον σκοπό αυτό, είναι αποκλειστικώς αρμόδιο προκειμένου να διαπιστώσει ότι μια πράξη ενός θεσμικού οργάνου της Ευρωπαϊκής Ένωσης είναι αντίθετη με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο. Διαφοροποιήσεις, μεταξύ των Εθνικών Δικαστηρίων, ως προς το κύρος τέτοιων πράξεων θα μπορούσαν να θέσουν σε κίνδυνο την Έννομη Τάξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης και να πλήξουν την ασφάλεια δικαίου (απόφαση του ΔΕΕ της 22.10.1987, Foto-FrostC-314/85 no 15 και 17). Όπως όλες οι άλλες αρχές των Κρατών-Μελών, έτσι και τα Εθνικά Δικαστήρια υποχρεούνται να εγγυώνται την πλήρη ισχύ και εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Δικαίου (απόφαση του ΔΕΕ της 4.7.2006, Adenelere.a., C-219/04, no 122). Μόνο με αυτό τον τρόπο μπορεί να διασφαλισθεί η ισότητα των Κρατών-Μελών μέσα από την Ένωση, η οποία δημιουργήθηκε από αυτά».
Β. Είναι προφανές ότι αυτές οι «ευχές» και οι «παραινέσεις» του ΔΕΕ -και άλλες παρεμφερείς από άλλα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης- κάθε άλλο παρά επαρκείς είναι για να κάμψουν θέσεις όπως εκείνες του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας, αφού η βασική αιτία της νομικής διένεξης ως προς τις σχέσεις του Ευρωπαϊκού και του Εθνικού Δικαίου βρίσκεται αλλού και έχει πολύ βαθιές θεσμικές ρίζες. Παραπέμπω, ως προς την αιτία αυτή, στις σκέψεις που έχω διατυπώσει σε άρθρο μου, το οποίο δημοσιεύθηκε στο περιοδικό «Διοικητική Δίκη (τ.2, 2017, σελ. 164 επ.), αναφορικά με την ιεραρχία των κανόνων δικαίου: «Στην κορυφή -αλλά και, κατά θεσμική λογική, στην βάση- της έννομης τάξης βρίσκεται το Σύνταγμα, ως «Θεμελιώδης Νόμος» στήριξής της και οργάνωσης των εν γένει πολιτικών θεσμών. Η κανονιστική ιδιομορφία του Συντάγματος, ως «κανόνα δικαίου-γενάρχη» της όλης έννομης τάξης, οδηγεί, αναποτρέπτως, στην καθολική και αδιάστικτη υπεροχή του εντός της εσωτερικής έννομης τάξης. Συγκεκριμένα το Σύνταγμα, ως θεμελιώδης νόμος αποτελούμενος όχι μόνον από τους κανόνες δικαίου που περιλαμβάνει αλλά και από τις γενικές αρχές οι οποίες συνάγονται από αυτούς, υπερισχύει αναποδράστως κάθε άλλου κανόνα δικαίου. Είτε αυτός εντάσσεται στο εσωτερικό δίκαιο είτε στους κανόνες του διεθνούς δικαίου, όπως ενσωματώνονται κάθε φορά στην έννομη τάξη μας. Ιδιαίτερα διαφωτιστική αυτής της νομικής λογικής είναι η νομολογία που διαμόρφωσε η απόφαση (παραπεμπτική) του Συμβουλίου της Επικρατείας 3242/2004με την οποία κρίθηκε, κατά πλειοψηφία, ότι δεν νοείται, σε καμία περίπτωση, διατύπωση προδικαστικού ερωτήματος προς το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), προκειμένου να διαπιστωθεί αν διάταξη επιτακτικού χαρακτήρα του Συντάγματος είναι συμβατή κατά το περιεχόμενο της ρύθμισής της με διάταξη του πρωτογενούς ή του παράγωγου ευρωπαϊκού δικαίου (πρβλ. όμως και τις αποφάσεις ΣτΕ (Ολ.) 3670/2006, 3470/2011).Ως προς τον «σκεπτικισμό» που ορισμένοι εκφράζουν σε ό,τι αφορά την σχέση μεταξύ Συντάγματος και Ευρωπαϊκού Δικαίου επισημαίνεται τούτο: Είναι λάθος, όσο η Ευρωπαϊκή Ένωση δεν έχει προχωρήσει στο σημείο εκείνο πολιτειακής οργάνωσης που θα της επέτρεπε να διαθέτει πραγματικά ενιαίο συνταγματικό θεμέλιο, να επιχειρούν μια τέτοια σύγκριση και να θέτουν εν αμφιβόλω την υπεροχή του Συντάγματος. Έχοντας, προς το παρόν, δύο παράλληλες έννομες τάξεις -εκείνη των κρατών-μελών και εκείνη της Ευρωπαϊκής Ένωσης- με βάση την κοινή νομική λογική οφείλουμε να δεχθούμε πως η άποψη των Ευρωπαϊκών οργάνων, και ιδίως του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατά την οποία θεμέλιο της Ευρωπαϊκής έννομης τάξης είναι το Ευρωπαϊκό Δίκαιο, πρωτογενές και παράγωγο (βλ. τις «ιστορικές» αποφάσεις 15.7.1964, Costa c. ENEL, 17.12.1970, InternationaleHandelsgesellschaft, 9.3.1978, Simmenthal), ουδόλως επιδρά στην υποχρέωση που έχουν τα όργανα των κρατών-μελών -άρα και της Ελλάδας- να θέτουν ως αντίστοιχο θεμέλιο των επιμέρους έννομων τάξεων το Σύνταγμά τους. Οιαδήποτε άλλη εκδοχή -ακόμη και με ρητή συνταγματική πρόβλεψη που, βεβαίως, δεν συντρέχει κατά το Σύνταγμά μας- με βάση επίσης την κοινή νομική λογική αγνοεί την φύση του κανόνα δικαίου ως μέσου ρύθμισης της πολιτειακής οργάνωσης και των κοινωνικών και οικονομικών σχέσεων. Δηλαδή, σε τελική ανάλυση, αγνοεί την πεμπτουσία του Συντάγματος. Διότι αν υποθέσουμε, π.χ., στο πλαίσιο της έννομης τάξης μας ότι συντρέχει υπεροχή του Ευρωπαϊκού Δικαίου έναντι του Συντάγματος, αυτό θα σήμαινε ότι μια τέτοια υπεροχή προβλέφθηκε, κατά κάποιον τρόπο, από το ίδιο το Σύνταγμα κατά την στιγμή εισόδου της Χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, άλλοτε ΕΟΚ. Με τι είδους νομικό συλλογισμό, όμως, ένας κανόνας δικαίου -άρα και το Σύνταγμα- θ’ αναγνώριζε σ’ άλλον κανόνα δικαίου μεγαλύτερη κανονιστική ισχύ από εκείνη που ο ίδιος διαθέτει, ως θεσμικό προϊόν της Εθνικής Κυριαρχίας; Οι υποστηρικτές του αντιθέτου παραβλέπουν ότι, σύμφωνα με την νομική ιδιοσυστασία του κανόνα δικαίου, ισχύει και γι’ αυτόν, mutatis mutandis, η θεμελιώδης αρχή του ρωμαϊκού δικαίου «nemoplusjuris ad alliumtransferepotestquamipsehabet».
Γ. Κατά λογική ακολουθία, και έως ότου φθάσουμε στο ορόσημο της θέσπισης ενός πραγματικού Συντάγματος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ως θεμελίου της Ευρωπαϊκής Έννομης Τάξης, μια είναι η διέξοδος για την αποφυγή συγκρούσεων ως προς την σχέση Ευρωπαϊκού και Εθνικού Δικαίου, ανάλογων μ’ εκείνη που ήδη προκαλεί σήμερα η νομολογία του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας: Από την μια πλευρά η εκ μέρους του ΔΕΕ όσο το δυνατόν πιο σύμφωνη με τα κατά περίπτωση Συντάγματα των Κρατών-Μελών ερμηνεία και εφαρμογή του Ευρωπαϊκού Δικαίου, στο σύνολό του. Και, από την άλλη πλευρά και αντιστοίχως, η εκ μέρους του Εθνικού Δικαστή όσο το δυνατόν πιο σύμφωνη με το Ευρωπαϊκό Δίκαιο, επίσης στο σύνολό του, ερμηνεία και εφαρμογή των οικείων συνταγματικών διατάξεων, κατά την άσκηση των δικαιοδοτικών του καθηκόντων. Ας ελπίσουμε ότι ο ερμηνευτικός αυτός δρόμος είναι ακόμη ανοιχτός στο ΔΕΕ και στα Εθνικά Δικαστήρια, πολλώ μάλλον όταν δεν φαίνεται ν’ απορρίπτεται εκ προοιμίου ακόμη και από την απόφαση της 5ης Μαΐου 2020 του Ομοσπονδιακού Συνταγματικού Δικαστηρίου της Γερμανίας, όπως προκύπτει τόσο από τα obiterdictaόπως και από το διατακτικό του. Όμως, και σ’ ένδειξη «καλής θέλησης» και από την πλευρά του, σ’ επόμενες αποφάσεις του, είτε κατόπιν προδικαστικού ερωτήματος είτε όχι, ευκταίο θα ήταν να διατυπώσει ρητώς την σκέψη πως υιοθετεί ευθέως αυτή την, εξαιρετικά κρίσιμη για την προοπτική κι το κύρος του Ευρωπαϊκού Δικαίου, ερμηνευτική επιλογή.
