Στις σύγχρονες δημοκρατίες η αξιοπιστία και η επιτυχία η αποτυχία των δημόσιων πολιτικών αποτιμώνται με βάση τα αποτελέσματά τους. Αυτά έχουν σταθμιστεί εκ των προτέρων με βάση συγκεκριμένους ενδείκτες και η αξιολόγησή τους είναι απαλλαγμένη υποκειμενικών εκτιμήσεων.
Κατά την διαδικασία αποτίμησης των αποτελεσμάτων της πολιτικής, η παρέμβαση των πολιτικών πρέπει να είναι ελάχιστη. Ο σχεδιασμός, η ανάπτυξη των δεικτών, η οργάνωση των υπηρεσιών και η κατάρτιση των υπαλλήλων/εμπειρογνωμόνων που θα αναλάβουν να φέρουν εις πέρας αυτή την άσκηση είναι έργο, κυρίως αν όχι αποκλειστικώς, της δημόσιας διοίκησης.
Αντιθέτως, στον προσδιορισμό του ευκταίου αποτελέσματος και του στόχου της πολιτικής παρέμβασης, τον κύριο λόγο πρέπει να έχουν οι πολιτικοί. Επίσης, η ερμηνεία και η κατανόηση των αποτελεσμάτων επιδέχονται ιδεολογικές και πολιτικές διαφοροποιήσεις.
Υπενθυμίζουμε αυτούς τους απλούς κανόνες του δημόσιου μάνατζμεντ, επειδή στη χώρα μας κάθε άλλο παρά αυτονόητοι είναι. Βεβαίως, η έλλειψη δεικτών αξιολόγησης και η συνακόλουθη αδυναμία αξιολόγησης των πολιτικών (της πολιτικής προστασίας συμπεριλαμβανόμενης)οφείλεται στο βασικό πρόβλημα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης, την έλλειψη διοικητικού επαγγελματισμού και τις ανοίκειες πολιτικές παρεμβάσεις.
Αποτέλεσμα της κακοδαιμονίας αυτής είναι η σύγχυση, η επικάλυψη αρμοδιοτήτων και η βουλησιαρχία, ενίοτε, των πολιτικών προσώπων ιδίως κατά την διάρκεια μιας καταστροφής.
Η αποπομπή της πολιτικής ευθύνης συναρτάται προς τα προηγούμενα. Ποιος Έλληνας δεν θυμάται τον «βασιλιά άνεμο» και την «κομμένη γράνα» που πρόβαλε ως επαρκή αιτιολογία των καταστροφικών πυρκαγιών στην Ηλεία, το 2007, πρώην υπουργός; Είναι πανθομολογούμενη αλήθεια ότι όταν οι πολιτικές παρεμβάσεις υποκαθιστούν το(όποιο) επιχειρησιακό σχέδιο υπάρχει, τότε, το αποτέλεσμα είναι καταστροφικό.
Πολύ φοβάμαι ότι στις πρόσφατες πυρκαγιές βρεθήκαμε εκ νέου σε μια αντίστοιχη κατάσταση.
Η κλιματικά αλλαγή ως γεγονός και πολιτικό άλλοθι
Αυτή τη φορά τη θέση του «βασιλιά άνεμου» πήρε η «κλιματική αλλαγή» η οποία επιχειρείται να λειτουργήσει ως κολυμβήθρα του Σιλωάμ για λάθη και παραλείψεις στην οργάνωση και λειτουργία των υπηρεσιών πολιτικής προστασίας.
Η κλιματική αλλαγή δεν είναι ούτε ασήμαντη ούτε, όμως, και Αρμαγεδών. Επιτείνει τα ακραία καιρικά φαινόμενα και απαιτεί την ένταση του ορθολογισμού στη πολιτική διαχείρισης των καταστροφών: Η πολυπλήθεια και η ένταση των καταστροφών και των κινδύνων έχουν οδηγήσει στον μετασχηματισμό της πολιτικής προστασίας σε πολιτική δημόσιας ασφάλειας.
Οι πολλαπλοί κίνδυνοι και οι ασύμμετρες απειλές επιτάσσουν την πλήρη αναδιοργάνωση και της πολιτικής προστασίας. Βεβαίως, ο βαθμός ωριμότητας κάθε διοικητικού συστήματος να δεχτεί και να ενσωματώσει στην λειτουργία του νέες μεθόδους και τρόπους δράσης, ποικίλει.
Εξαρτάται από το κατά πόσον είχε προετοιμαστεί γι’ αυτές, όταν, κατά την τελευταία εικοσαετία, ήταν σαφές ότι οι καταστροφές και οι απειλές δεν αποτελούν την εξαίρεση αλλά, μάλλον, τον κανόνα. Επίσης, προφανώς, ο βαθμός αντίδρασης στην καταστροφή εξαρτάται από την οικονομική, πολιτική και κοινωνική ωριμότητα των πολιτών κάθε χώρας. Στην Ευρώπη, η αναγκαία διαφοροποίηση της έννοιας του κινδύνου και της διακινδύνευσης, οδήγησε πολλές διοικήσεις να τροποποιήσουν τα λειτουργικά και δομικά στοιχεία της πολιτικής προστασίας και της κατάστασης έκτακτης ανάγκης.
Στην Ελλάδα, οι κυβερνήσεις των τελευταίων ετών μεταχειρίστηκαν την «κλιματική αλλαγή» ως άλλοθι για να καλύψουν την ανεπάρκεια διακυβέρνησης και τα πολλαπλά λάθη στα οποία υπέπεσαν κατά την διαχείριση ακραίων καιρικών φαινομένων. Είναι χαρακτηριστικό, ότι ενώ ο νομοθέτης στο ισχύον ρυθμιστικό πλαίσιο (ν. 4662/20) προβαίνει στα εισαγωγικά άρθρα του σε μια απαρίθμηση και ομαδοποίηση των σύγχρονων κινδύνων και απειλών, στη συνέχεια, «ξεχνά» τόσο τα επιχειρησιακά προγράμματα και μέτρα όσο και τις δομές που πρέπει να αντιστοιχήσει σ’ αυτές. Για παράδειγμα, ενώ στο άρθρο 1 του νόμου 4662/20 ορίζονται οι διαβαθμίσεις των κινδύνων και οι φάσεις διαχείρισής τους (πρόληψη, ετοιμότητα, αντιμετώπιση, αποκατάσταση), κι ενώ ανακοινώνεται μια «εθνική πολιτική μείωσης κινδύνου καταστροφών», ουδέποτε εκπονήθηκαν αντίστοιχα επιχειρησιακά σχέδια που να υλοποιούν τις προγραμματικές θέσεις που διατυπώνονται στην ρύθμιση αυτή. Το ίδιο συμβαίνει και στο άρθρο 2 του ίδιου νόμου στο οποίο οριοθετείται το πεδίο δράσης του εθνικού μηχανισμού διαχείρισης κρίσεων. Ο εθνικός μηχανισμός απομειώθηκε στο εύρος των αρμοδιοτήτων της παλαιάς Γενικής Γραμματείας Πολιτικής Προστασίας. Ειδικότερα: Τα συντονιστικά όργανα πολιτικής προστασίας και τα περιφερειακά επιχειρησιακά κέντρα πολιτικής προστασίας (ΠΕ.ΚΕ.Π.Π) που αναφέρονται στον νόμο, ουδέποτε λειτούργησαν. Η διοίκηση του μηχανισμού πυρόσβεσης έγινε κεντρικά μέσω της πολιτικής ηγεσίας της ΓΓΠΠ.
Τα πλαίσια διαχείρισης εκτάκτων αναγκών (Π.Δ.Ε.Α) που, επίσης, αναφέρονται στο νόμο δεν δημιουργήθηκαν ποτέ και η διαχείριση των κρίσεων περιορίστηκε στην, κατά το δοκούν, εφαρμογή των ενημερωτικών εγκυκλίων της ΓΓΠΠ που εξειδίκευαν τον «Ξενοκράτη» υπό τις διάφορες ονομασίες τους. Μάλιστα ορισμένες εξ αυτών (πχ. «Δάρδανος») υιοθετήθηκαν από τα περιφερειακά συμβούλια μετά την έλευση της καταστροφής.
Τρία μείζονα διοικητικά και επιχειρησιακά ελλείμματα ευθύνονται για την καταστροφή που επήλθε.
Η ανυπαρξία διαφοροποίησης των κινδύνων
Το πρώτο έλλειμμα που έχει επισημανθεί, εδώ και δεκαετίες, έγκειται στην απουσία λειτουργικής διαφοροποίησης των κινδύνων και των απειλών. Δεν κινδυνεύει, δηλαδή, όλη η Ελλάδα το ίδιο από τις πυρκαγιές η τις πλημμύρες. Οι συγκεκριμένες περιοχές που κατακάηκαν ήταν μεταξύ εκείνων που έχουν, πλειστάκις, επισημανθεί ως μεγάλης επικινδυνότητας σε πυρκαγιές.
Η αδυναμία εξειδίκευσης των κινδύνων ανά περιοχή έχει ως αποτέλεσμα την ανυπαρξία αντίδρασης η την περιορισμένη αντίδραση, όταν το φαινόμενο εκδηλωθεί σ’ αυτήν. Υπό το κράτος του πανικού, τότε επιστρατεύονται τα διαθέσιμα μέσα χωρίς, βεβαίως, να μπορεί κανείς να προδικάσει ένα θετικό αποτέλεσμα. Στις πυρκαγιές του Αυγούστου αυτό συνέβη πολλές φορές.
Διερωτάται κανείς γιατί ο χάρτης επικινδυνότητας δεν έχει καταστεί εφικτός μετά από τόσες καταστροφές. Μα, προφανώς, επειδή ένας τέτοιος χάρτης θα αποτελούσε ένα απειλητικό όπλο κατά των ρουσφετοπρακτών. Πως θα γινόταν, τότε, να συνεχίζουν να υπηρετούν σε περιοχές της Ελλάδας, που πλήττονται ελάχιστα από πυρκαγιές, περισσότεροι πυροσβέστες απ’ ότι στις περιοχές που καίγονται, σχεδόν, κάθε χρόνο; Πως θα γινόταν να συνεχιστεί η αναξιοκρατία και η ευνοιοκρατία στις μεταθέσεις, τις μετακινήσεις και τις κρίσεις των ενστόλων που διασφαλίζουν τον κομματικό έλεγχο της υπηρεσίας;
Άμεσα συναφές πρόβλημα με το προηγούμενο αποτελεί το γεγονός, ότι αφού δεν υπάρχει λειτουργική διαφοροποίηση των κινδύνων, καμία δομή δεν μπορεί να αποδώσει. Η απτή απόδειξη της ορθότητας του ισχυρισμού αυτού είναι ότι, φέτος, υπήρχαν υλικά μέσα και ανθρώπινο δυναμικό ενισχυμένα σε σχέση με τα προηγούμενα χρόνια. Αναφέρουμε, ενδεικτικά, ότι οι δαπάνες κατά την περίοδο διακυβέρνησης της ΝΔ έχουν αυξηθεί κατά 56% σε σχέση με τις αντίστοιχες επί κυβέρνησης ΣΥΡΙΖΑ. Συγκεκριμένα, ο εθνικός προϋπολογισμός της Γενικής Γραμματείας Πολιτικής Προστασίας αυξήθηκε από 400 εκ. ευρώ, το 2018, σε 616 εκ. ευρώ, το 2019. Το 2018 είχαμε 51 πτητικά μέσα ενώ, σήμερα, διαθέτουμε 69 ελικόπτερα και αεροσκάφη (+2 συνοδευτικά). Είναι η πρώτη φορά που στον εναέριο στόλο εντάχθηκαν 6 αεροσκάφη ελαφρού τύπου (AirTractors), τα οποία αποτελούν ό,τι πιο σύγχρονο στον τομέα της αεροπυρόσβεσης. Επίσης, έχει προστεθεί για την φετινή αντιπυρική ένα αμφίβιο μεσαίου τύπου αεροσκάφος (Beriev), το οποίο έχει τη δυνατότητα να μεταφέρει 12 τόνους νερού και να κάνει χρήση επιβραδυντικού αφρογόνου. Είναι πέραν πάσης αμφιβολίας ότι η Ελλάδα διαθέτει έναν από τους μεγαλύτερους στόλους εναέριων μέσων στην Ευρώπη. Στη χώρα μας αναλογεί ένα εναέριο μέσο ανά 146.166 κατοίκους, ενώ στην, επίσης μεσογειακή, Ιταλία 1 ανά 2.000.000 κατοίκους.
Αλλά και το ανθρώπινο δυναμικό κρίνεται επαρκές. Ενώ το 2018 υπηρετούσαν 12.739 πυροσβέστες μόνιμοι και εποχικοί, το2021 ο αριθμός τους αυξήθηκε σε 14.736.
Επομένως, συνάγεται, χωρίς δυσκολία το συμπέρασμα ότι καθοριστικό στοιχείο για την επελθούσα καταστροφή ήταν η έλλειψη σχεδίου και διοικητικής ικανότητας. Μάλιστα, η αδιαφορία των κυβερνήσεων να το θεραπεύσουν είχε ως αποτέλεσμα, φέτος, αυτό να αναδειχτεί με δραματικό τρόπο: Είναι χαρακτηριστικό το παράδειγμα της έλλειψης συντονισμού μεταξύ των εναερίων και των πεζοπόρων τμημάτων. Η ρίψη νερού δεν συνοδευόταν, συχνά, από την συμπληρωματική δράση των πεζοπόρων τμημάτων, ώστε να κατασβεστεί η πυρκαγιά.
Οι φάσεις της πολιτικής προστασίας
Το δεύτερο, επίσης, πολλάκις και πολλαπλώς, υποδειχθέν σφάλμα είναι εκείνο της διάσπασης των φάσεων μιας ενιαίας δημόσιας πολιτικής. Έγινε πολύ συζήτηση για την απουσία έργων πρόληψης. Η πρόληψη (που, βεβαίως, δεν υπήρξε)αποτελεί μια φάση, ενιαία και αδιάσπαστη, με την αντιμετώπιση/καταστολή της καταστροφής και την αποζημίωση απ’ αυτήν. Το περιεχόμενο κάθε φάσης καθώς και οι δομές εφαρμογής τους αφορούν το σύνολο των φάσεων της πολιτικής προστασίας. Σήμερα, υπεύθυνοι για την πρόληψη είναι πολλοί φορείς, δημόσιοι και ιδιωτικοί, ενώ για την αποκατάσταση το εύρος τους περιορίζεται και στην αποζημίωση εμφανίζεται το Υπουργείο Οικονομικών με δικές του διαδικασίες και μηχανισμούς αποζημιώσεων.
Το υποκείμενο πρόβλημα που ταλανίζει, εδώ και χρόνια, την ελληνική δημόσια διοίκηση είναι η πείσμων επιμονή των κυβερνήσεων των τελευταίων δεκαετιών να μην αφίστανται από την κεντρική έννοια της αρμοδιότητας υπέρ της έννοιας του «πεδίου πολιτικής». Στο ελληνικό ρυθμιστικό πλαίσιο που αφορά τις καταστροφές, αυτό αποτελεί τον κανόνα. Λεπτομερώς περιγραφόμενες αρμοδιότητες συνδέονται, μονοσήμαντα, με μια δομή που ορίζεται ως υπεύθυνη για την άσκηση τους. Αρμοδιότητες για τις καταστροφές έχουν πολλά υπουργεία:
Το Υγείας, το Παιδείας, το Πολιτισμού κοκ. Οι δομές αυτές δεν επικοινωνούν μεταξύ τους και, επομένως, ο συντονισμός τους είναι γράμμα κενό. Ο συντονισμός είναι μια διοικητική λειτουργία που προϋποθέτει διαφοροποίηση και ενότητα των λειτουργιών της οργάνωσης. Ο 13 φορείς που είναι «αρμόδιοι» για τον καθαρισμό της βλάστησης με σκοπό την μείωση του κινδύνου η οι 20 φορείς που είναι υπεύθυνοι για τις πλημμύρες βάσει αντίστοιχων νομοθετικών ρυθμίσεων, δείχνουν πόσο μακριά είμαστε από την ύπαρξη μιας συνεκτικής δημόσιας πολιτικής για την αντιμετώπιση των καταστροφών και των απειλών.
Το ερώτημα είναι πως οργανώνονται όλοι οι προηγούμενοι φορείς ώστε να επέλθει το θετικό αποτέλεσμα που επιδιώκουν. Προϋπόθεση της επιτυχίας είναι να πάψουν να έχουν την ιδιοκτησία των αρμοδιοτήτων τους. Αυτό μπορεί να γίνει εάν οι αρμοδιότητές τους που αφορούν, για παράδειγμα, την πρόληψη, ενωθούν με εκείνες των άλλων και διοικηθούν από ένα κεντρικό, περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο διακυβέρνησης. Ο χαρακτηρισμός των αρμοδιοτήτων σε επιτελικές, εκτελεστικές, και υποστηρικτικές είναι αναγκαίος προκειμένου να γίνουν οι ανάλογες ομαδοποιήσεις.
Η οριζόντια οργάνωση των υπηρεσιών που θα υπακούν σ΄ έναν κοινό σκοπό θα επιτρέψει να αντιμετωπίσουμε τα πολλαπλά προβλήματα της πολιτικής προστασίας και να μην τα συσκοτίζουμε υπέρ της επικοινωνίας. Θα πρέπει να συντονίζονται οι πολιτικές, κατ’ αρχήν και μετά τα πρόσωπα. Τώρα συμβαίνει το αντίθετο. Κι όσο δεν επιχειρείται η διοικητική μεταρρύθμιση, όσα πρόσωπα κι αν αλλάξουν σε οποιοδήποτε πόστο, το αποτέλεσμα θα παραμένει το ίδιο.
Κρίσιμη υποσημείωση: Επείγει, στην περίπτωση που δρομολογηθούν οι μεταρρυθμίσεις που αναφέραμε, προηγουμένως, η άμεση αναμόρφωση του εθνικού σχεδίου αντιμετώπισης των καταστροφών «Ξενοκράτης». Αυτό θα πρέπει να διαφοροποιήσει τα προτάγματα για κάθε επίπεδο διοίκησης για το σύνολο των φάσεων της πολιτικής προστασίας. Η σημερινή του δομή είναι ατελής, αφού περιλαμβάνει μόνον τους κατά νόμο, υπευθύνους και τις αντίστοιχες ρυθμιστικές επιταγές χωρίς, όμως όλα αυτά να μετασχηματίζονται σ’ ένα αξιόπιστο επιχειρησιακό σχέδιο.
Η κοινωνία πολιτών και οι εθελοντές
Η ισχνή κοινωνία πολιτών και το κίνημα αλληλεγγύης απέναντι στα θύματα των φυσικών καταστροφών αποτελεί το τρίτο, κεφαλαιώδους σημασίας, πρόβλημα. Στη χώρα μας οι οργανώσεις της κοινωνίας πολιτών αντιμετωπίζονται είτε αδιάφορα είτε καχύποπτα. Οι εθελοντές θεωρούνται, εξ ορισμού, υποδεέστεροι σε σχέση με τους επαγγελματίες, τα κίνητρα που δίδονται σ’ αυτούς από την Πολιτεία είναι ισχνά και ο συντονισμός μεταξύ τους στο πεδίο επιχειρήσεων είναι, σχεδόν, ανύπαρκτος. Η αξία, όμως, της συμβολής των εθελοντικών οργανώσεων σε όλες τις φάσεις ανάπτυξης της πολιτικής προστασίας είναι ανεκτίμητη.
Επείγει η αλλαγή του ρυθμιστικού πεδίου που αναφέρεται στην οργάνωση των εθελοντών με βασικότερη αλλαγή την αποκόλληση τους από την εκάστοτε κυβέρνηση.
Τελευταίο αλλ’ όχι έσχατο: Καμία πρακτική, διοικητική η πολιτική παρέμβαση σε κάποια χώρα με θετικά αποτελέσματα δεν επετεύχθη χωρίς την συμμετοχή της ακαδημαϊκής κοινότητας. Στη χώρα μας η κοινωνιολογική θεώρηση των καταστροφών έχει ελάχιστους υποστηρικτές. Οι περισσότεροι αντιλαμβάνονται την πολιτική προστασία ως μια άσκηση συντονισμού τεχνικών μέσων με σκοπό την αποφυγή των επαχθών συνεπειών των καταστροφών.
Η προσπάθεια ανάπτυξης των κοινωνικών επιστημών στη χώρα μας ήταν και είναι ένα δύσκολο εγχείρημα, αφού πρέπει να ευοδωθεί μεταξύ της Σκύλλας των πελατειακών δικτύων και της Χάρυβδης της στενότητας των πόρων για την κοινωνική έρευνα.
Η συστράτευση επιστημόνων από διαφορετικές κοινωνικές επιστήμες κρίνεται, όμως, δεδομένων των κινδύνων και των απειλών, επιβεβλημένη. Όσο κι αν φαίνεται παράξενο στην εποχή της παγκοσμιοποίησης, δεν υπάρχουν «one-size-fits-all» λύσεις στα κοινωνικά προβλήματα. Την θεωρία-ομπρέλα και την συνακόλουθη πρακτική της αντιμετώπισης των καταστροφών στην Ελλάδα πρέπει να την βρούμε εμείς οι Έλληνες.
Στην χώρα μας η υπανάπτυξη των κοινωνικών επιστημών έχει οδηγήσει σε παραπλανητικές μονομέρειες, σημαντικές καταστροφές και υπερ-πολιτικοποίηση των φυσικών καταστροφών. Επείγει, συνεπώς, η δημιουργία ενός εύρωστου ακαδημαϊκού/ερευνητικού φορέα που θα μεριμνά για την συλλογή των δεδομένων και την ερμηνεία τους με επίκεντρο της ελληνική κοινωνία. Η χρησιμότητά του θα είναι αντιστρόφως ανάλογη του κόστους δημιουργίας και λειτουργίας του.
Ο Παναγιώτης Καρκατσούλης είναι Σύμβουλος ΑΣΕΠ, π. βουλευτής, εμπειρογνώμονας δημόσιας διοίκησης
