Με τη δημοσίευση της με αριθ. 2377/2022 απόφαση της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία έκρινε αντισυνταγματικές τις διατάξεις του «νόμου Θεοδωρικάκου» με τις οποίες μεταβλήθηκε η συγκρότηση των επιτροπών των Δήμων και κατέστησαν κυρίαρχα όργανα, έναντι του δημοτικού συμβουλίου, ο θεσμός της αυτοδιοίκησης βρέθηκε πάλι στο επίκεντρο των εξελίξεων. Μία παγωμάρα επικρατεί στην πλευρά των διοικουσών παρατάξεων, ενώ στον αντίποδα οι αντιπολιτεύσεις αντέδρασαν με ενθουσιασμό. Και όλες οι πλευρές με μία απορία. Τι μέλλει γενέσθαι;
Ο αναβρασμός στην αυτοδιοίκηση κρατεί από την περίοδο που συζητούνταν στα συνέδρια της ΚΕΔΕ η επικείμενη θέσπιση της απλής αναλογικής. Ο νόμος «Κλεισθένης» που θέσπισε την απλή αναλογική, από κάποιους αγαπήθηκε, από περισσότερους επικρίθηκε, και στο τέλος καταργήθηκε. Για να επανέλθει στο προσκήνιο (μάλλον) μετά την πρόσφατη απόφαση της Συμβουλίου της Επικρατείας.
Προσωπικά ήμουν από αυτούς που έβλεπα το εγχείρημα της απλής αναλογικής ως μία απόπειρα διαπαιδαγώγησης της ελληνικής κοινωνίας, εμφύτευσης κουλτούρας συνεννόησης, η οποία όμως έφθανε τα όρια του ρομαντικού. Διότι ναι μεν ένα σύστημα απλής αναλογικής είναι το δημοκρατικότερο, αλλά ένας Φορέας που λειτουργεί χάριν δημοσίου συμφέροντος και επιτελεί σκοπούς κοινωνικούς, αναπτυξιακούς, περιβαλλοντικούς, για να διοικηθεί πρέπει να μπορεί να λαμβάνονται αποφάσεις. Και σε μία κοινωνία που δεν φημίζεται και την πολιτική της κουλτούρα, όταν η αντιπολίτευση γίνεται για την αντιπολίτευση και η διοίκηση γίνεται για να αγνοεί την αντιπολίτευση, πόσο πιθανόν είναι να εξαλειφθούν τα πάθη και να επιτευχθούν οι αναγκαίες συγκλίσεις;
Η άποψη που είχα εκφράσει κατά την περίοδο ζύμωσης ήταν ότι για να μπορέσει να εφαρμοστεί ικανοποιητικά η απλή αναλογική πρέπει να υπάρξει σαφής διαχωρισμός των ρόλων των συλλογικών οργάνων των Δήμων. Το δημοτικό συμβούλιο να έχει την ευθύνη χάραξης της πολιτικής και θέσπισης των κανόνων που διέπουν τη λειτουργία του Δήμου. Οι επιτροπές, με σύνθεση που να διασφαλίζει την ομαλή λειτουργία και λήψη αποφάσεων, να λειτουργούν ως εκτελεστικά όργανα, αποτελώντας βασικά όργανα διοίκησης, κινούμενα όμως εντός του πλαισίου πολιτικής που έχει χαράξει το δημοτικό συμβούλιο, και ως εισηγητικά όργανα για ζητήματα αρμοδιότητας του δημοτικού συμβουλίου. Και φυσικά το δημοτικό συμβούλιο, ως ανώτατο όργανο, να μπορεί να ασκεί αρμοδιότητες των επιτροπών, εφόσον κρίνει ότι μία υπόθεση είναι μείζονος σημασίας, δυνατότητα την οποία είχε διαχρονικά.
Εντέλει, οι εκλογές διεξήχθησαν με σύστημα που προβλεπόταν αναλογική εκπροσώπηση, βάσει του αποτελέσματος των εκλογών, σε όλες τις επιτροπές, με μικρή πριμοδότηση της πρώτης παράταξης. Ένα σύστημα που απεβλήθη πριν τον τοκετό, αφού με την ανάληψη των καθηκόντων από τις νέες αυτοδιοικητικές αρχές είχαν μεσολαβήσει οι εθνικές εκλογές και είχαν ήδη ψηφιστεί οι διατάξεις που μετέβαλαν τη συγκρότηση των επιτροπών. Έτσι οδηγηθήκαμε σε μία προφανή παραχάραξη της λαϊκής βούλησης, αφού αφενός μεν οι παρατάξεις δομήθηκαν με γνώμονα το σύστημα της απλής αναλογικής, αφετέρου η ψήφος των δημοτών διαμορφώθηκε με βάση την προοπτική συνεργασιών.
Βεβαίως, η αλλαγή συγκρότησης των οργάνων δεν ήταν αρκετή για να ολοκληρωθεί το εγχείρημα της αποβολής της απλής αναλογικής, αλλά σταδιακά μεταφέρθηκαν οι περισσότερες αρμοδιότητες από τα δημοτικά συμβούλια στις επιτροπές τους και μάλιστα με τρόπο που να μην μπορεί το δημοτικό συμβούλιο να επιληφθεί υποθέσεων που κρίνει μείζονος σημασίας. Οι διαρκείς αλλαγές του νόμου, σε διάστημα λίγων ημερών, έδωσαν την αίσθηση ότι κάθε δήμαρχος που δεν μπορούσε να περάσει μία απόφαση επισκεπτόταν το γραφείο του Υπουργού και πρόσθετε ένα ακόμη λιθαράκι στο οικοδόμημα της αποδόμησης της απλής αναλογικής. Εντέλει, τα δημοτικά συμβούλια απώλεσαν τον κεντρικό τους ρόλο, απογυμνώθηκαν από τις αρμοδιότητές τους και κατέστησαν παρατηρητές των εξελίξεων.
Έτσι, επί τρία χρόνια, διοικήθηκαν οι Δήμοι με ένα σύστημα πρωτόγνωρο, αδιαφανές, αντιδημοκρατικό, που εντός κλειστών θυρών λαμβάνονταν οι κρίσιμες αποφάσεις από τους λίγους, ενώ σε ανοιχτές θύρες γινόταν πολιτική συζήτηση χωρίς καμία ουσία. Τα δημοτικά συμβούλια, διαχρονικά βραχίονας της αυτοδιοίκησης, πεδίο αντιπαράθεσης αλλά και ζύμωσης, κατέστησαν όργανα ανόργανα. Όσον αφορά την κυβερνησιμότητα προφανώς και το νέο σύστημα αποτέλεσε τον καταλύτη στη μηχανή ώστε να μπορέσει να λειτουργήσει ο Δήμος. Ωστόσο, λειτουργούσε από όργανα χωρίς δημοκρατική νομιμοποίηση.
Έτσι, λίγο πριν μπούμε στην προεκλογική περίοδο, ήρθε η απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας να βάλει τα πράγματα στην τάξη τους, αλλά και να ταράξει ταυτόχρονα τα νερά. Κατά την άποψη μου η απόφαση αυτή αποτελούσε μονόδρομο καθώς αντίθετη απόφαση θα άνοιγε τον ασκό του Αιόλου και θα καθιστούσε την αυτοδιοίκηση «παιχνιδάκι» στα χέρια της κάθε κυβέρνησης. Αν δεχθούμε ότι όλα μπορεί να αλλάζουν μετά τις εκλογές, τότε ποιο το νόημα των εκλογών; Ο εκλογέας πρέπει να γνωρίζει πριν εισέλθει στην κάλπη με ποιους κανόνες παίζεται το παιχνίδι προκειμένου να διαμορφώσει την άποψή του.
Ωστόσο, όσο και να μας ικανοποιεί το γεγονός ότι διασφαλίστηκε ένας ελάχιστος βαθμός δημοκρατικής νομιμοποίησης, δημιουργείται προβληματισμός από τις συνέπειες της απόφασης Συμβουλίου της Επικρατείας, καθώς εκτιμάται ότι θα δημιουργήσει τυφώνα αντιπαραθέσεων στην προεκλογική περίοδο. Διότι το σύστημα της απλής αναλογικής στηρίχθηκε στην κουλτούρα των συνεργασιών, έχοντας ο νομοθέτης κατά νου ότι πριν την ανάληψη των καθηκόντων τους οι παρατάξεις θα πετύχουν προγραμματικές συγκλίσεις και θα συγκυβερνήσουν. Σήμερα, στις αρχές της προεκλογικής περιόδου, μετά από μία τριετία που οι μειοψηφίες της δημοτικής αρχής επιβάλλονταν και αγνοούσαν τις πλειοψηφίες των αντιπολιτεύσεων, πώς είναι δυνατόν να επιτευχθεί ομοθυμία; Μάλλον το αντίθετο αναμένεται να συμβεί, να λειτουργήσουν οι αντιπολιτεύσεις εκδικητικά, να θελήσουν να πάρουν το αίμα τους πίσω, και εντέλει να βρεθεί ο Δήμος αδιοίκητος.
Ένα τέτοιο σενάριο φαντάζει καταστροφικό, ιδίως με τα προγράμματα χρηματοδότησης να τρέχουν, τα οποία αποτελούν τις μοναδικές πηγές χρηματοδότησης για αναπτυξιακά έργα των Δήμων, με κίνδυνο να χαθούν πόροι ή και πολύτιμος χρόνος. Μια κατάσταση την οποία δεν θα έχει προκαλέσει η απλή αναλογική, αλλά το γεγονός ότι δεν δοκιμάστηκε τον καιρό που έπρεπε. Διότι αν είχε εφαρμοστεί εξ αρχής θα βρίσκονταν λύσεις προκειμένου να κυβερνηθούν οι Δήμοι. Και εν αυτό διαπιστωνόταν ανέφικτο, τότε ο νομοθέτης θα είχε την νομιμοποίηση να παρέμβει, για λόγους δημοσίου συμφέροντος. Στην παρούσα χρονική στιγμή φοβάμαι το τρένο της απλής αναλογικής έχει χαθεί και η αναβίωσή της θα μοιάζει περισσότερο με «Φρανκεστάιν».
Ο κίνδυνος, ωστόσο, δεν δημιουργείται μόνο στη λειτουργία των Δήμων το διάστημα των 10 μηνών που απομένει μέχρι τις εκλογές. Σημαντικότερος κίνδυνος προκαλείται από την ίδια την απόφαση, η οποία συνιστά πύρρειο νίκη για το θεσμό της αυτοδιοίκησης. Οι απώλειες ενδέχεται να είναι πολλές και σοβαρές. Διαβάζοντας κανείς την ανακοίνωση του Συμβουλίου της Επικρατείας και με την επιφύλαξη ανάγνωσης του πλήρους κειμένου, εικάζοντας ωστόσο ποιες θα είναι οι διατυπωθείσες απόψεις έχοντας διαβάσει την παραπεμπτική απόφαση, καταλήγουμε στα εξής συμπεράσματα:
Έγινε δεκτό ότι η αλλαγή συγκρότησης των οργάνων δεν είναι αντισυνταγματική ως προς την επερχόμενη αυτοδιοικητική περίοδο. Συνακόλουθα, έγινε δεκτό ότι οι επιτροπές μπορεί να εκπροσωπούνται με άλλον τρόπο σε σχέση με το δημοτικό συμβούλιο. Με την επιφύλαξη στοιχειώδους σεβασμού στα δικαιώματα εκπροσώπησης της μειοψηφίας, που πάντως διασφαλίζονται με το παρόν σύστημα, προσωπικά συμφωνώ με την άποψη αυτή.
Όσον αφορά την τρέχουσα αυτοδιοικητική περίοδο, η άποψη ότι η μεταβολή της συγκρότησης των οργάνων από μόνη της δημιουργεί ζήτημα αντισυνταγματικότητας δεν επικράτησε. Όπως δεν επικράτησε, ευτυχώς κατά την άποψή μου, και η άποψη ότι δεν υφίσταται κανένα ζήτημα αντισυνταγματικότητας και ότι η μεταφορά των αρμοδιοτήτων πρέπει να εξεταστεί ξεχωριστά. Επικράτησε η μεσαία άποψη, θα έλεγε κανείς η συμβιβαστική, ότι το πρόβλημα δεν δημιουργείται μόνο από την αλλαγή της συγκρότησης, αλλά σε συνδυασμό με την αθρόα μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από το δημοτικό συμβούλιο στις επιτροπές του.
Η επικρατούσα, ωστόσο, άποψη δημιουργεί έντονο προβληματισμό, διότι φαίνεται ότι ανοίγει την κερκόπορτα άλωσης της αυτοδιοίκησης. Για να γίνει κατανοητός ο προβληματισμός θα χρησιμοποιήσω ένα απλό – ακραίο – παράδειγμα. Έστω ότι ψηφίζεται σήμερα νόμος που αφορά την επερχόμενη αυτοδιοικητική περίοδο. Ο νομοθέτης προβλέπει σύστημα απλής αναλογικής και αναλογική εκπροσώπηση στις επιτροπές. Παράλληλα, μεταφέρει όλες τις αρμοδιότητες στις επιτροπές και διατηρεί υπέρ του δημοτικού συμβουλίου μόνο την αρμοδιότητα ονοματοδοσίας οδών. Μετά τις εκλογές, ο νέος νομοθέτης μεταβάλει τη σύνθεση των επιτροπών, προβλέποντας κυριαρχία της παράταξης του Δημάρχου. Σύμφωνα με την απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας κάτι τέτοιο θα ήταν επιτρεπτό, αφού μόνη η αλλαγή του τρόπου συγκρότησης δεν είναι αντισυνταγματική, αν δεν συνδυάζεται με μεταβίβαση αρμοδιοτήτων, η οποία ωστόσο συντελέστηκε πριν τις εκλογές.
Βεβαίως, θα έλεγε κανείς ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε επί συγκεκριμένου πραγματικού και υπό άλλα δεδομένα μπορεί να μετέβαλε την κρίση του, διακρίνοντας αντισυνταγματικότητα της αθρόας μεταφοράς αρμοδιοτήτων από το δημοτικό συμβούλιο στις Επιτροπές. Αυτό ακριβώς είναι το ερώτημα που παραμένει αναπάντητο. Ποιος είναι ο στενός πυρήνας αρμοδιοτήτων που πρέπει να διαφυλάσσεται υπέρ του δημοτικού συμβουλίου, το οποίο είναι το μοναδικό άμεσα εκλεγμένο συλλογικό όργανο; Δεδομένου ότι ο κύκλος των αντιπαραθέσεων στην αυτοδιοίκησης δεν έχει κλείσει, ευελπιστούμε ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας θα δώσει απάντηση στο ερώτημα αυτό με τρόπο που να αναδείξει το ρόλο του δημοτικού συμβουλίου, ώστε να μην μπορεί ο νομοθέτης κατά το δοκούν να αποψιλώνει το κυρίαρχο όργανο των Δήμων από τις αρμοδιότητές του, σφραγίζοντας την κερκόπορτα πριν καν ανοίξει. Εντέλει, η αυτοτέλεια των Ο.Τ.Α. πρέπει σε ένα βαθμό να διαφυλάσσεται και έναντι της νομοθετικής εξουσίας.
Στην πράξη πάντως, ο βασικός προβληματισμός που έχει ανακύψει στους κύκλους της αυτοδιοίκησης αφορά το τι μέλλει γενέσθαι μετά την απόφαση. Προφανώς και θα πρέπει να διαβάσουμε το πλήρες κείμενό της, αλλά εικάζουμε λόγω των συνεπειών που θα επιφέρει ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας θα ορίσει ως χρόνο ισχύος των αποτελεσμάτων της απόφασης την ημερομηνία δημοσίευσης, ήτοι την 2.12.2022. Το λογικό, λοιπόν, είναι να πρέπει να συγκροτηθούν εκ νέου οι επιτροπές καθώς σε διαφορετική περίπτωση οι αποφάσεις τους πάσχουν και υπάρχει κίνδυνος να ακυρωθούν, είτε κατόπιν προσφυγής είτε κατόπιν άσκησης ελέγχου νομιμότητας. Ωστόσο, ενδιάμεση λύση που υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο της Επικρατείας, ενδεχομένως να δώσει μια άλλη εναλλακτική, η οποία πάντως προϋποθέτει νομοθετική παρέμβαση. Μία διάταξη που να προβλέπει ότι οι επιτροπές διατηρούνται ως έχουν και παράλληλα να επαναφέρει τις αρμοδιότητες στο δημοτικό συμβούλιο, όπως είχαν απονεμηθεί πριν τη διενέργεια των εκλογών. Μία τέτοια διάταξη φαίνεται να είναι σύμφωνη με το πνεύμα της απόφασης Συμβουλίου της Επικρατείας.
Αυτό που μπορούμε να συμπεράνουμε από την σύντομη ιστορία της απλής αναλογικής είναι ότι η νομοθετική εξουσία οφείλει μεν να αφουγκράζεται τις ανησυχίες όλων των εμπλεκομένων πριν λάβει αποφάσεις και νομοθετήσει, ωστόσο πρωτίστως οφείλει να σέβεται το Σύνταγμα και να μην το καταντά κουρελόχαρτο στο βωμό μικροπολιτικών συμφερόντων και με πρόσχημα εικαζόμενα και θεωρητικά προβλήματα που θα ανακύψουν. Διότι σε μία τέτοια περίπτωση η αποκατάσταση της συνταγματικής τάξης είναι αναπόφευκτη, επιδοκιμαστέα, αλλά ταυτόχρονα προβληματική στην εφαρμογή της. Ας ελπίσουμε ότι τους λίγους μήνες που απομένουν δεν θα επαληθευθούν οι ανησυχίες περί ακυβερνησίας και οι εκπρόσωποι των Δήμων θα επιδείξουν την ωριμότητα που επιβάλλει ο ρόλος τους για να βοηθήσουν το Δήμο να λειτουργήσει.
(Ο Βασίλης Χατζηγιαννάκης είναι Δικηγόρος παρ’ ΑρείωΠάγω, managingpartner της «EC- Law». Εξειδικεύεται στο δημόσιο δίκαιο, στο δίκαιο της τοπικής αυτοδιοίκησης και το δίκαιο των δημοσίων συμβάσεων)
