Κείμενο εργασίας με αφορμή το πρόσφατο Σχέδιο Νόμου του Υπουργείου Εσωτερικών
1. Έννοια της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης»
Η κριτική στις προσεγγίσεις του «New Public Management» (ΝΡΜ) για την άκριτη υιοθέτηση του μοντέλου της Αγοράς και την εργαλειακή προσέγγιση της Δημόσιας Διοίκησης έφερε στο προσκήνιο την ανάδειξη της «στρατηγικής εταιρικής σχέσης» Κράτους και Κοινωνίας των Πολιτών. Η ιδέα είναι ότι η απομάκρυνση από το παραδοσιακό μοντέλο ιεραρχικής καθοδήγησης των πολιτικών πρέπει να συνδυαστεί με την ανάδειξη ενός «Κράτους-διοργανωτή» της διαβούλευσης με τους κοινωνικούς εταίρους, το οποίο θα κινητοποιεί διαρκώς τα συμμετοχικά δίκτυα για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή των πολιτικών, συνδυάζοντας τις αρχές του προτύπου της Αγοράς με τις κλασικές αρχές του Κοινωνικού Κράτους (ισότητα, αναδιανομή) και τις αξίες της συμμετοχικής διακυβέρνησης (αμοιβαιότητα, αλληλεγγύη). Όλες αυτές οι θεωρίες «εταιρικής» (Corporate Governance) ή «συμμετοχικής διακυβέρνησης» (gouvernance partenariale) προσπαθούν στην πραγματικότητα να μετριάσουν τις ακραίες εκφάνσεις του ΝΡΜ και να αποδομήσουν το σχέδιο μιας «νεοφιλελεύθερης επανίδρυσης του Κράτους» υπό το μανδύα της στρατηγικής επικέντρωσής του στα ουσιώδη.
Αναγνωρίζεται, έτσι, ένα σημαντικό προβάδισμα στις σύγχρονες προσεγγίσεις της συμμετοχικής ή διαδραστικής διακυβέρνησης και της συμπαραγωγής των δημόσιων πολιτικών στο πλαίσιο μιας αντίληψης του «διοικητικού πλουραλισμού» που διαφοροποιείται από τη διαχειριστική μονομέρεια του ΝΡΜ. Η «διαβουλευτική διοίκηση» (Deliberative Public Administration) αποκτά, έτσι, προβάδισμα έναντι του εσωτερικού ανταγωνισμού των δημόσιων υπηρεσιών που χαρακτηρίζει το ΝΡΜ, ενώ, αντί της γνωστής τριάδας (αποτελεσματικότητα, αποδοτικότητα, οικονομία) του αγοραίου προτύπου, προκρίνεται ένα νέο «τρίπτυχο μεθόδων» που αποτελείται από το «διάλογο» και την «αμεσότητα» της διαντίδρασης μεταξύ εταίρων.
Αυτές οι μορφές συνεργατικής διαμόρφωσης των πολιτικών συνδέονται στενά και με την ιδέα της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» (multi-level governance), η οποία γίνεται ιδιαίτερα ορατή στο πεδίο των ενωσιακών πολιτικών. Σύμφωνα με ένα διαδεδομένο ορισμό, «η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση καλύπτει τα μη ιεραρχικά συστήματα διαπραγμάτευσης, ρύθμισης και διοίκησης που υπερβαίνουν την παραδοσιακή αντίληψη ενός κυρίαρχου Κράτους ιεραρχικά δομημένου που λειτουργεί ως ύπατη βαθμίδα λήψης αποφάσεων και επίλυσης των συγκρούσεων». Η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» αποτελεί την άρθρωση της διακυβέρνησης σε «κλιμακωτά επίπεδα», που εκκινούν από το υποεθνικό και το εθνικό, διέρχονται από το «περιφερειακό» (Ευρωπαϊκή Ένωση) και το επίπεδο των διεθνών ρυθμιστικών Οργανισμών (Π.Ο.Ε., Δ.Ν.Τ.) για να καταλήξουν στο επίπεδο της διηπειρωτικής συνεργασίας Ευρώπης-Αμερικής-Ασίας. Αυτό το μοντέλο παραπέμπει σε μια πολυεπίπεδη κατανομή των κρίσιμων αρμοδιοτήτων για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή των πολιτικών τόσο σε υπερ-εθνικό επίπεδο, με τη μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στην ΕΕ και στους θεσμούς της διεθνούς συνεργασίας, όσο και στο εσωτερικό της εθνικής έννομης τάξης μέσω της κατά τόπον ή καθ’ ύλην αποκέντρωσης (δημιουργίας αυτόνομων φορέων παροχής εξειδικευμένων δημοσίων υπηρεσιών), καθώς και της ενίσχυσης των θεσμών της Αυτοδιοίκησης.
Η ιδέα της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» είναι απολύτως συμβατή με τη λογική της «καθοδήγησης» των πολιτικών που χαρακτηρίζει το ύστερο «Επιτελικό Κράτος» ή «Κράτος-Στρατηγείο», υπό κάθε δυνατή εκδοχή του (Παπατόλιας 2021), καθώς το Κράτος διατηρεί την ικανότητά του να επιδρά στο περιεχόμενο των πολιτικών αφενός ενορχηστρώνοντας τη συνεργασία μεταξύ των πολλαπλών επιπέδων λήψης των αποφάσεων και αφετέρου συνθέτοντας τις διαφορετικές επιλογές, προκειμένου να εφαρμόζονται μακροπρόθεσμες στρατηγικές δημοσίου συμφέροντος.
Α. Η Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση στην Απόφαση της ΚΕΔΕ
Αντί άλλων ορισμών, αξίζει να αναφερθούν οι ιδιαίτερα εύστοχες και πρωτοποριακές για συλλογικό όργανο της Αυτοδιοίκησης αναπτύξεις για την «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» στη σχετικά πρόσφατη απόφαση 374/23.07.2020 του Δ.Σ. της ΚΕΔΕ: «Προκειμένου να αναβαθμιστεί ο ρόλος και οι σχέσεις των Δήμων και των Περιφερειών στο πολιτικό και διοικητικό σύστημα της χώρας μας είναι απαραίτητο να εισαγάγουμε στον προβληματισμό μας την έννοια των δημόσιων πολιτικών (public policies) και τις επιμέρους λειτουργίες του προγραμματισμού και της υλοποίησης αυτών σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο. Παράλληλα, είναι αναγκαία η συλλειτουργία των επιπέδων της Δημόσιας Διοίκησης (public administration) για την άσκηση της δημόσιας διοίκησης (public management), που μας οδηγεί στην έννοια της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης, με αξιοποίηση και των «σχεσιακών εργαλείων», δηλαδή των θεσμών που οργανώνουν τις σχέσεις τους και διασφαλίζουν τη συλλειτουργία τους ως του ενιαίου διοικητικού συστήματος της χώρας.
«Πολυεπίπεδη Διακυβέρνηση» (multilevel governance) σημαίνει ότι για να ασκηθεί μια «συντρέχουσα αρμοδιότητα τομεακής δημόσιας πολιτικής» απαιτείται η κατανομή σε περισσότερα επίπεδα της Διοίκησης και της Αυτοδιοίκησης των επιμέρους λειτουργιών της (σχεδιασμός, εξειδίκευση, διασφάλιση των προϋποθέσεων και των υλικών και άυλων πόρων, εφαρμογή, παρακολούθηση, εποπτεία και αξιολόγηση της εφαρμογής της δημόσιας πολιτικής) και η συνεργασία των επιπέδων αυτών. Άλλωστε και διεθνείς οργανώσεις (όπως ο ΟΟΣΑ από το 2011) έχουν καταλήξει στο συμπέρασμα ότι αυτό που χρειάζεται η Ελληνική Δημόσια Διοίκηση είναι να διασφαλίσει τον οριζόντιο συντονισμό του κυβερνητικού έργου και τον κάθετο συντονισμό των διοικητικών επιπέδων κατά δημόσια πολιτική, δηλαδή την Πολυεπίπεδη Διακυβέρνησή της.
Πρέπει όμως να διευκρινίσουμε ότι συχνά μπερδεύουμε την έννοια της «Πολυεπίπεδης Διοίκησης» (Multilevel Administration) που σημαίνει ότι ασκούν αρμοδιότητες για μια δημόσια πολιτική πολλά διοικητικά επίπεδα, με την έννοια της «Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» (Multilevel Governance) που σημαίνει ότι υπάρχει συστημική συνεργασία των επιπέδων αυτών με τη χρήση και των σύγχρονων τεχνολογιών πληροφόρησης και επικοινωνιών. Δηλαδή ότι τα τρία διοικητικά επίπεδα (κεντρικό, περιφερειακό, δημοτικό) συγκροτούν όχι άθροισμα αλλά σύστημα αποτελούμενο από ισότιμους εταίρους».
Στην ίδια απόφαση της ΚΕΔΕ τονίζεται ότι μια πρώτη νομοθέτηση της «Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» στη χώρα μας περιλαμβάνεται στον περιβαλλοντικό Νόμο 4685/2020 ως Κεφάλαιο Γ΄ (άρθρα 26 έως 43), που αφορά τη διαχείριση των Προστατευόμενων Περιοχών (Π.Π.) και προβλέπει: α) Εθνική δημόσια πολιτική Προστατευόμενων Περιοχών η οποία εφαρμόζει και τις Ευρωπαϊκές Οδηγίες που αφορούν τη διασφάλιση της βιοποικιλότητας. β) Εθνικό Σύστημα Διακυβέρνησης για τις Προστατευόμενες Περιοχές που αποτελείται από το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας, τον Οργανισμό Φυσικού Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής, πέντε συναρμόδια Υπουργεία, 24 περιφερειακές Μονάδες Διαχείρισης Π.Π., τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, τις Περιφέρειες και τους Δήμους, με την επικουρία των περιβαλλοντικών οργανώσεων γ) Εργαλεία του Συστήματος Διακυβέρνησης, δηλαδή: Εθνική Στρατηγική και Πενταετές Σχέδιο Δράσης, Χρηματοδοτικό Πρόγραμμα, Σχέδια Διαχείρισης των Π.Π., Προγραμματικές Συμβάσεις, Πληροφοριακό Σύστημα Διοίκησης (M.I.S.) των Προστατευόμενων Περιοχών κ.α. δ) Προγραμματικές Συμβάσεις με τις Περιφέρειες και τους Δήμους για τη συμμετοχή τους στη διαχείριση των Προστατευόμενων Περιοχών και ε) Τριετές Σχέδιο Δράσης για την εφαρμογή του Νόμου.
Β. Το «παράδειγμα» της θεσμικής λειτουργίας της ΕΕ
Η ιδέα της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» είναι το πιο πρόσφορο εννοιολογικό εργαλείο για την κατανόηση τόσο της θεσμικής λειτουργίας της ΕΕ όσο και της διαμόρφωσης των πολιτικών συνοχής σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Η ΕΕ συγκροτεί μια «νέα βαθμίδα διακυβέρνησης» που λειτουργεί ως «χώρος συνδιαμόρφωσης των δημόσιων πολιτικών», όπου αναπτύσσεται μια «σύνθετη και πολυεπίπεδη κατανομή εργασίας» μεταξύ γραφειοκρατιών τυπικά ανεξάρτητων και χωρίς κάποια μεταξύ τους ιεραρχική σχέση.
Το παράδειγμα της παροχής βασικών υπηρεσιών στους πολίτες μέσω του συντονισμού πολύπλοκων και πολυδιάστατων τομεακών πολιτικών (διαχείριση κλιματικής αλλαγής, χωροταξικός σχεδιασμός, περιφερειακή ανάπτυξη, τεχνολογικός εκσυγχρονισμός) αποδεικνύει τη στενή διασύνδεση ενωσιακού, εθνικού και τοπικού επιπέδου στον τομέα της λήψης των αποφάσεων μέσω της εμπλοκής μιας πλειάδας φορέων με ποικίλες αρμοδιότητες. Στον τομέα της διαχείρισης των υδάτων, για παράδειγμα, οι κεντρικές αρμοδιότητες «μητροπολιτικής» φύσης αλληλοδιαπλέκονται με τις αρμοδιότητες της παροχής των υπηρεσιών, της εξασφάλισης της επιχειρησιακής λειτουργίας και της συντήρησης των υποδομών, όπως και της οικονομικής διαχείρισης (τιμολόγησης, είσπραξης) ή της περιβαλλοντικής προστασίας (μείωση κατανάλωσης, ενεργειακή αξιοποίηση).
Ο κατακερματισμός των ρόλων και η λειτουργική εξειδίκευση των ευθυνών, σε συνδυασμό με την κατανομή των χρηματοδοτικών εργαλείων, οδηγούν στη συνύπαρξη διαφορετικών θεσμικών και ρυθμιστικών πλαισίων που δημιουργούν συνθήκες διαρκούς αλληλεξάρτησης, τόσο οριζόντιας όσο και ιεραρχικής, ανάμεσα στις ποικίλες δημόσιες πολιτικές και τα διαφορετικά όργανα της Διοίκησης, που δημιουργούν με τη σειρά τους την ανάγκη του αποτελεσματικού συντονισμού των διαφορετικών επιπέδων, ώστε να επιτυγχάνονται οι στόχοι της ενωσιακής νομοθεσίας. Η διασφάλιση του αναγκαίου βαθμού εσωτερικού συντονισμού, σε όλα τα επίπεδα του εθνικού πολιτικο-διοικητικού συστήματος και σε όλα τα στάδια της ενωσιακής διαδικασίας, αναγορεύεται, έτσι, «σε κεντρικό πολιτικό ζητούμενο με κρίσιμες οργανωτικές και λειτουργικές προεκτάσεις».
Στο πλαίσιο αυτό, η «Επιτροπή των Περιφερειών» (Comité de régions) δημοσιεύει το 2014 τη «Χάρτα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης στην Ευρώπη», η οποία επισημαίνει ρητά ότι «καμία βαθμίδα διακυβέρνησης δεν μπορεί να αντιμετωπίσει από μόνη της τις νέες προκλήσεις» και επομένως απαιτείται «η συντονισμένη δράση της Ένωσης, των Κρατών-Μελών και των τοπικών και περιφερειακών εξουσιών στο πλαίσιο των αρχών της επικουρικότητας, της αναλογικότητας και της «εταιρικής σχέσης», η οποία εξειδικεύεται με τη λειτουργική και θεσμική συνεργασία εν όψει της διαμόρφωσης και υλοποίησης των ενωσιακών πολιτικών».
Οι θεμελιώδεις αρχές των βασικών διαδικασιών εφαρμογής της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης στην Ευρώπη, σύμφωνα με την εν λόγω απόφαση της Επιτροπής των Περιφερειών της Ε.Ε. (2014), είναι οι ακόλουθες: α) Ανάπτυξη μιας διαφανούς, ανοικτής και πλήρως συμμετοχικής διαδικασίας χάραξης των πολιτικών. β) Προώθηση της συμμετοχής και της εταιρικής σχέσης των άμεσα αρμόδιων δημόσιων και ιδιωτικών φορέων καθ’ όλη τη διαδικασία χάραξης των πολιτικών, μεταξύ άλλων μέσω των κατάλληλων ψηφιακών εργαλείων, με ταυτόχρονο σεβασμό των δικαιωμάτων όλων των θεσμικών φορέων. γ) Ενίσχυση της αποτελεσματικότητας και της συνοχής των πολιτικών και προώθηση των δημοσιονομικών συνεργειών μεταξύ όλων των επιπέδων διακυβέρνησης. δ) Τήρηση της επικουρικότητας και της αναλογικότητας κατά την χάραξη των πολιτικών. ε) Εξασφάλιση της μέγιστης προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων σε όλα τα επίπεδα διακυβέρνησης.
Αν, όμως, η προσέγγιση της «Επιτροπής των Περιφερειών» έχει επικριθεί από πολλούς ότι εμπνέεται από την παραδοσιακή εργαλειακή «top down» προσέγγιση, καθώς περιορίζεται στο συντονισμό των φορέων δημόσιας εξουσίας, δεν συμβαίνει το ίδιο και με την «Ευρωπαϊκή Χάρτα Τοπικής Αυτονομίας» του Συμβουλίου της Ευρώπης, που απηχεί μια πιο διαδραστική «bottom-up» αντίληψη, η οποία αποδίδει μεγάλη σημασία στη δημοκρατική συμμετοχή των πολιτών, κάνοντας αναφορά σε ποικίλες μορφές ευθείας ανάμειξης του κοινωνικού σώματος, είτε μέσω δημοψηφισμάτων είτε μέσω άλλων θεσμών άμεσης δημοκρατίας («συνελεύσεις πολιτών»), σε μείζονες μεταρρυθμίσεις σχετικές με τη διάρθρωση και τις αρμοδιότητες των περιφερειακών και τοπικών θεσμών. Η έμφαση στην αυτονομία των τοπικών αντιπροσωπευτικών θεσμών, σε συνδυασμό με την εφαρμογή της «αρχής της επικουρικότητας», πρέπει να συμπληρωθεί κατά λογική αναγκαιότητα από τη σύλληψη της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», καθώς μόνον αυτή μπορεί να εγγυηθεί ότι δεν θα υπάρξουν συγκρούσεις μεταξύ των επιπέδων λήψης της απόφασης ή μορφές άνισης συμμετοχής του κάθε επιπέδου στο τελικώς παραγόμενο προϊόν, ήτοι την εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών. Η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» εγγυάται, με άλλα λόγια, ότι δεν θα αναπτυχθούν ανταγωνισμοί ανάμεσα σε δημόσιους φορείς ή χωρικές ενότητες, στο μέτρο που θα έχει αναπτύξει ισχυρούς μηχανισμούς ισότιμης συνεργασίας και αλληλέγγυας δράσης μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων, στο πλαίσιο μιας οργανωτικής και επιχειρησιακής συστράτευσης για την επίτευξη κοινών στόχων. Στο νέο αυτό εννοιολογικό περιβάλλον, ο «επιτελικός» ή «στρατηγικός» ρόλος του Κράτους δεν περιορίζεται πια στη δραστηριότητα των κεντρικών κυβερνητικών υπηρεσιών, αλλά εκτείνεται και στο σύνολο των εξελικτικών σχέσεων μεταξύ συγκεντρωτισμού και αποκέντρωσης τόσο σε διεθνές πλαίσιο όσο και στο εσωτερικό των Εθνικών Κρατών. Η «στρατηγική ικανότητα» του Κράτους φωτίζεται από την «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», ως συστατικό στοιχείο και αναπόδραστη συνιστώσα της. «Επιτελικό» ή «στρατηγικό» είναι πλέον το Κράτος που οργανώνει αποτελεσματικά αυτή τη μορφή διακυβέρνησης και εγγυάται τη στρατηγική συνοχή της.
2. Επιτελικό Κράτος και «Επιτροπή Κοντιάδη»
Η Κυβέρνηση, μετά την ψήφιση του Ν. 4622/2019 περί Επιτελικού Κράτους, είχε προαναγγείλει ως «επόμενο βήμα» της επιτελικής διακυβέρνησης, τη θεσμική ενίσχυση των αποκεντρωμένων και αυτοδιοικητικών δομών, ως συστατικό της «επιτελικότητας», που θα διαπνέεται από την αρχή της «επικουρικότητας» κατά το πρότυπο των ισχυρών αποκεντρωμένων δομών των προηγμένων ευρωπαϊκών κρατών. Η προαναγγελθείσα νομοθετική πρωτοβουλία έδειξε αρχικά να υλοποιείται στις αρχές του 2020 με τη σύσταση ειδικής Επιτροπής εμπειρογνωμόνων («Επιτροπή Κοντιάδη») για την αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων μεταξύ Αυτοδιοίκησης και Κεντρικής Κυβέρνησης και την ενίσχυση του ρόλου της Αυτοδιοίκησης και της Περιφερειακής Διακυβέρνησης[1].
Η Επιτροπή, αξιοποιώντας τα πορίσματα προηγούμενων συναφών εγχειρημάτων, κατέληξε σε προτάσεις που περιλαμβάνουν: α) την υιοθέτηση της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» ως μοντέλου λειτουργικής μεταρρύθμισης και τη θεσμοθέτηση του «μηχανισμού εφαρμογής» της μέσω της διαρκούς αξιολόγησης της άσκησης των αρμοδιοτήτων στα επιμέρους επίπεδα διοίκησης β) τη μεταφορά συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων από τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις στους ΟΤΑ Β΄ βαθμού γ) τη μεταφορά συγκεκριμένων αρμοδιοτήτων προς τους ΟΤΑ Β΄ βαθμού στο πεδίο της Πρωτοβάθμιας Φροντίδας Υγείας (ΠΦΥ) και της Δημόσιας Υγείας, με τη δικτύωση των κατακερματισμένων φορέων της ΠΦΥ και την ανάθεση του μάνατζμεντ του Δικτύου στις Περιφέρειες και δ) τη μεταφορά συγκεκριμένων λειτουργιών και αρμοδιοτήτων προς τους ΟΤΑ Α΄ και Β΄ βαθμού στο πεδίο των υπηρεσιών εκπαίδευσης. Στη Σύνοψη Εργασιών της Επιτροπής περιλαμβάνεται η θεσμοθέτηση ενός «μηχανισμού σταδιακής υλοποίησης της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», ένας «Οδικός Χάρτης» εφαρμογής του Νόμου, ένα πρώτο σχέδιο μεταφοράς αρμοδιοτήτων προς τους ΟΤΑ Α’ και Β’ βαθμού στους τομείς της Υγείας και της Παιδείας, καθώς και μια απόπειρα να καταγραφεί «το δημοσιονομικό αποτύπωμα» της μεταρρύθμισης.
Η Επιτροπή, αξιοποιώντας και κωδικοποιώντας τα πορίσματα των εγχειρημάτων που προηγήθηκαν (Έκθεση ΟΟΣΑ, «Επιτροπή Σωτηρέλη», επεξεργασίες συλλογικών φορέων της Αυτοδιοίκησης), ανακοινώνει πανηγυρικά τη μετάβαση από το «πλέον συγκεντρωτικό Κράτος της Ευρώπης» σε ένα σύγχρονο αποτελεσματικό Κράτος με «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση», η οποία προβάλλεται ως «μοντέλο λειτουργικής μεταρρύθμισης» που περιλαμβάνει μια συγκεκριμένη μεθοδολογία και ένα «μηχανισμό εφαρμογής» που βασίζεται στη διαρκή αξιολόγηση και μεταφορά λειτουργιών και αρμοδιοτήτων στα επιμέρους επίπεδα διοίκησης. Το προτεινόμενο σχέδιο νόμου θα κατοχύρωνε, μάλιστα, ρητά τις «θεμελιώδεις αρχές» για τη μεταφορά αρμοδιοτήτων στο «προσήκον κατά περίπτωση διοικητικό επίπεδο» με αντίστοιχη μεταφορά πόρων, προσωπικού και υποδομών κάθε είδους, στο πλαίσιο της «χρηστής πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», η οποία ορίζεται ως «η αναοριοθέτηση αρμοδιοτήτων και η διασφάλιση των συστημικών σχέσεων μεταξύ των επιπέδων της Δημόσιας Διοίκησης, ανά δημόσια πολιτική ή τομεακή λειτουργία, με σκοπό τη λειτουργική ενοποίησή τους, μέσω των θεσμών που οργανώνουν τις σχέσεις τους και διασφαλίζουν την κοινή λειτουργία τους, ως ενιαίου διοικητικού συστήματος της χώρας, ιδίως με την αξιοποίηση των Τεχνολογιών Πληροφόρησης & Επικοινωνιών».
Α. Η μεθοδολογία μεταφοράς των αρμοδιοτήτων
Η Επιτροπή εστιάζει σε «πεδία-τομείς πολιτικής» μείζονος σημασίας για την καθημερινότητα των πολιτών, αποδίδοντας προτεραιότητα στη μεταφορά αρμοδιοτήτων στους τομείς της Υγείας και της Παιδείας, με στόχο τη λειτουργική άσκηση των αρμοδιοτήτων στο εγγύτερο στον πολίτη επίπεδο διοίκησης. Η προσέγγισή της φιλοδοξεί ομολογημένα να αποτελέσει την αφετηρία για μια συνεχιζόμενη μεταρρύθμιση και μεταφορά αρμοδιοτήτων σε όλα τα επίπεδα της Δημόσιας Διοίκησης που θα αφορούν το σύνολο των δημόσιων πολιτικών.
Επισημαίνεται ρητά ότι «κάθε απόπειρα συστηματικής ανακατανομής αρμοδιοτήτων θα πρέπει να έχει ως άξονα την οριοθέτηση της επιτελικής λειτουργίας της Κεντρικής Διοίκησης», η οποία θα πρέπει να περιορίζεται στην άσκηση της νομοθετικής λειτουργίας, στο να κατευθύνει τις ενέργειες των κρατικών οργάνων και να ορίζει τις προϋποθέσεις και τους όρους άσκησής τους. Ως εκ τούτου, «οι κάθε είδους εκτελεστικές αρμοδιότητες θα πρέπει να περιέρχονται είτε στις αποκεντρωμένες μονάδες του κράτους είτε στους δυο βαθμούς αυτοδιοίκησης». Βασικό κριτήριο της κατανομής είναι ότι όλες οι «εκτελεστικές» αρμοδιότητες που επιφυλάσσονται υπέρ του Κράτους, θα πρέπει να αποδίδονται στην κρατική περιφερειακή διοίκηση, εφόσον, επιπρόσθετα, αποτελούν και το κατάλληλο χωρικό επίπεδο άσκησής τους, ενώ «σε όλες τις άλλες περιπτώσεις, οι αρμοδιότητες αυτές θα πρέπει να περιέλθουν στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης».
Τονίζεται επίσης ότι «οποιαδήποτε διατήρηση ή μεταφορά αρμοδιοτήτων θα πρέπει να γίνεται ενιαία και με τρόπο ώστε να αποφεύγεται η κατάτμησή τους», εν όψει του «λειτουργικού κριτηρίου οργάνωσης», στο πλαίσιο της προσέγγισης του «Επιτελικού Κράτους». Ανακοινώνοντας τη μεθοδολογία της μεταφοράς αρμοδιοτήτων από την Κεντρική Διοίκηση στους ΟΤΑ Α’ και Β’ βαθμού, η Επιτροπή προτάσσει το «λειτουργικό κριτήριο» για την αξιολόγηση των αρμοδιοτήτων, βάσει του οποίου όλες οι αρμοδιότητες που οριοθετούν «λειτουργίες μιας δημόσιας πολιτικής» πρέπει να ομαδοποιούνται ως «τμήματα» ενός ευρύτερου «συστήματος» μιας συνεκτικής δημόσιας πολιτικής, που υπακούει στους κανόνες της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και δεν έχει ως καταληκτικό όριο το πρόσωπο του Υπουργού.
Οι αρμοδιότητες που ανήκουν στον υπεύθυνο Υπουργό προτείνεται, ωστόσο, να εκχωρούνται, σύμφωνα με το κλασικό μοντέλο της διοικητικής ιεραρχικής διάρθρωσης, με δική του πρωτοβουλία στα υπόλοιπα επίπεδα διοίκησης, γεγονός που επιβάλλει τη δημιουργία μιας, αναγκαίας για τη συνεχή καταχώρηση και επεξεργασία των αρμοδιοτήτων, «βάσης δεδομένων». Στο πλαίσιο αυτό, προτείνεται μάλιστα να προβλεφθεί νομοθετικά ότι αυτή η μεθοδολογική προσέγγιση θα αποτελεί στο εξής το «πάγιο κριτήριο» για το χαρακτηρισμό, την επιλογή, τη μεταφορά, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της άσκησης των αρμοδιοτήτων. Από την πρόταση αυτή απορρέει λογικά η ανάγκη δημιουργίας ενός πάγιου μηχανισμού σε κεντρικό επίπεδο, ο οποίος αφενός θα ελέγχει ποιες αρμοδιότητες θα μεταβιβάζονται στους ΟΤΑ και αφετέρου θα έχει την ευθύνη της διαρκούς παρακολούθησης του συστήματος κατανομής, διαθέτοντας και εξουσία διορθωτικών παρεμβάσεων όταν αυτό απαιτείται.
Η Επιτροπή προτείνει, έτσι, τη σύσταση «Συμβουλίου Μεταφοράς Αρμοδιοτήτων», που θα λειτουργεί εντός του ΑΣΕΠ, με γνώμονα τη διασφάλιση της συνέχειας και της «θεσμικής μνήμης», θα απολαμβάνει λειτουργική ανεξαρτησία έναντι των κυβερνητικών οργάνων ή άλλων διοικητικών αρχών, ενώ θα υπόκειται μόνο σε κοινοβουλευτικό έλεγχο σύμφωνα με τον Κανονισμό της Βουλής. Η Επιτροπή πρότεινε «ο μηχανισμός αυτός να δημιουργηθεί ως αυτοτελές Τμήμα του ΑΣΕΠ», επισημαίνοντας ότι «προς τον σκοπό αυτό, θα πρέπει να τροποποιηθεί ο σχετικός νόμος» και «να διασφαλιστεί η παρακολούθηση και ο συντονισμός των σχετικών προσπαθειών στο εσωτερικό της κυβέρνησης, με τροποποίηση του νόμου για το επιτελικό κράτος». Στην προσέγγιση αυτή, «το ΑΣΕΠ θα αποκτήσει ένα διευρυμένο ρόλο, αφού στην αποστολή του θα ενταχθεί και το λειτουργικό περιεχόμενο των δημοσίων υπηρεσιών, υπογραμμίζοντας τον υπερ-κομματικό και εθνικό χαρακτήρα της διοικητικής μεταρρύθμισης και της αποσυγκέντρωσης αρμοδιοτήτων». Η αποστολή του Συμβουλίου έγκειται α) στη συγκέντρωση και καταγραφή των αρμοδιοτήτων που θεσπίζονται, καταργούνται ή μεταφέρονται μεταξύ των φορέων όλων των επιπέδων της Δημόσιας Διοίκησης (Κεντρική και Αποκεντρωμένη Διοίκηση, Τοπική Αυτοδιοίκηση), β) την αξιολόγηση και τη μεταφορά των αρμοδιοτήτων μεταξύ των διοικητικών επιπέδων και γ) τη διευθέτηση των διαφορών για κάθε ζήτημα που αφορά τη μεταβολή αρμοδιοτήτων στα επίπεδα διοίκησης.
Περαιτέρω, κάθε Υπουργείο είναι υποχρεωμένο να αναρτά συστηματικά το σύνολο των αρμοδιοτήτων του στην προαναφερθείσα ενιαία «βάση δεδομένων», ενώ το Υπουργείο Εσωτερικών θα επεξεργάζεται «πακέτα αρμοδιοτήτων» προς μεταφορά, απλοποίηση ή εκκαθάριση, μετά από πρόταση των συλλογικών φορέων της Αυτοδιοίκησης (ΚΕΔΕ-ΕΝΠΕ), καθώς και μετά από προτάσεις φορέων της Δημόσιας Διοίκησης και της κοινωνίας των πολιτών. Αυτά τα «πακέτα» θα εισηγείται στη Βουλή ο Υπουργός Εσωτερικών, καταθέτοντας σχετική πρόταση συνοδευόμενη από μελέτη κανονιστικών επιπτώσεων και την τεκμηριωμένη έκθεση του νέου αυτοτελούς Τμήματος του ΑΣΕΠ μια φορά τον χρόνο και σε κάθε περίπτωση το αργότερο δύο μήνες πριν από την κατάθεση του προϋπολογισμού. Η Επιτροπή όριζε, μάλιστα, ότι μαζί με τις αρμοδιότητες θα μεταφέρονται υποχρεωτικά τόσο οι «υλικοί» όσο και οι «άυλοι» απαιτούμενοι πόροι για την άσκησή τους, οι οποίοι θα υπολογίζονται επακριβώς στην προαναφερθείσα μελέτη. Με τον τρόπο αυτό, αναμενόταν ότι θα παύσει η «αποσυγκέντρωση αρμοδιοτήτων» να προκαλεί μια «διελκυστίνδα μεταξύ της Κεντρικής Διοίκησης και της Αυτοδιοίκησης» και ότι θα αποκτήσει ένα «χρηστικό χαρακτήρα» επ’ ωφελεία των πολιτών και της ελληνικής Πολιτείας.
Β. Τα διαδοχικά «βήματα» για τη μεταφορά των αρμοδιοτήτων
Η προσέγγιση της «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», ως μεθόδου «διασφάλισης των συστημικών σχέσεων μεταξύ των επιπέδων της Δημόσιας Διοίκησης, ανά δημόσια πολιτική», οδηγεί, σύμφωνα με την Επιτροπή, στα εξής βήματα: α) τη διάκριση των πεδίων πολιτικής σε εκείνα που παρουσιάζουν υψηλό βαθμό «επιτελικότητας» (όπως οι αρμοδιότητες εθνικής άμυνας ή δικαιοσύνης) και εκείνα που διαθέτουν κυρίως «εκτελεστικό» χαρακτήρα, β) τη μεταφορά των αρμοδιοτήτων ως «ενότητα λειτουργιών» σε ένα ή περισσότερα επίπεδα διοίκησης, με βάση τις αρχές της «επικουρικότητας» και της «εγγύτητας», λαμβάνοντας υπόψη ότι τα επιμέρους διοικητικά επίπεδα αποτελούν ένα αρθρωμένο σύνολο στο οποίο πρέπει να εντοπισθεί πιο είναι το πλέον ενδεδειγμένο για την εφαρμογή μιας δημόσιας πολιτικής, γ) την καταγραφή των αρμοδιοτήτων που μπορούν να μεταφερθούν ανά «λειτουργικό τομέα», δ) τον εντοπισμό νέων αρμοδιοτήτων οι οποίες εμφανίζονται διάσπαρτα σε πρόσφατα νομοθετήματα και δ) τη διαπίστωση «βιώσιμης βάσης» ως προς την ενότητα των αρμοδιοτήτων σε περίπτωση μεταφοράς τους με τυχόν πρόβλεψη μεταβατικού σταδίου ή πιλοτικής εφαρμογής της μεταφοράς.
Η Επιτροπή διευκρινίζει ότι η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων δεν εξαντλείται σε μια απλή τυπική θεσμική μεταβολή και ότι είναι απαραίτητο να προσδιοριστεί το «σύνολο των διοικητικών όρων μεταβίβασης και άσκησής τους». Συγκεκριμένα, απαιτείται: α) η ενσωμάτωση των μεταβιβαζόμενων αρμοδιοτήτων στα θεσμικά κείμενα του «φορέα υποδοχής» με τις απαιτούμενες αναπροσαρμογές, β) η ακριβής εκτίμηση της απόδοσης των διοικητικών-λειτουργικών παραμέτρων τους στο «φορέα υποδοχής», ήτοι του προσωπικού, του εξοπλισμού και των οικονομικών πόρων γ) η μεταβίβαση της «θεσμικής μνήμης», δηλαδή των αρχείων του φορέα που μεταβιβάζει τις αρμοδιότητες, δ) η διερεύνηση τυχόν αρνητικών επιρροών σε άλλες δομές, καθώς και η διαπίστωση της ανάγκης για λήψη μέτρων προς αποφυγή τυχόν δυσλειτουργιών και ε) η παρέμβαση του κεντρικού εποπτικού μηχανισμού για την παρακολούθηση της τήρησης των παραπάνω παραμέτρων και την επιβολή των απαραίτητων διορθωτικών κινήσεων.
Περαιτέρω, η ανακατανομή αρμοδιοτήτων επιβάλλεται να έχει «προγραμματικό χαρακτήρα», ο οποίος θα αποτυπώνεται σε νόμο, ενώ θα προβλέπει διάφορα μέσα υλοποίησης που θα ενεργοποιούνται σε εύλογο χρόνο και σε διαφορετικά στάδια . Η δε καινοτομία της προτεινόμενης μεταρρύθμισης έγκειται, κατά την Επιτροπή, στην ανάδειξη της έννοιας της «διοικητικής λειτουργίας» ως μείζονος κριτηρίου για τον προσανατολισμό της κρατικής οργάνωσης και την επιλογή του πρόσφορου «επιπέδου διοίκησης» ή των απαραίτητων μέσων και πόρων για την επίτευξη του επιδιωκόμενου δημόσιου σκοπού. Ως «επίπεδα διοίκησης» του Κράτους ορίζονται η Κεντρική Διοίκηση, που απαρτίζεται από τα Υπουργεία, τις αυτοτελείς δημόσιες υπηρεσίες, τις Ανεξάρτητες Αρχές και τις αποσυγκεντρωμένες λειτουργίες του Κράτους, η Αποκεντρωμένη Διοίκηση, η Αυτοδιοίκηση Β’ βαθμού (περιφέρειες) και τα νομικά πρόσωπα που υπάγονται σε αυτήν και η Αυτοδιοίκηση Α’ βαθμού (δήμοι) με τα αντίστοιχα νομικά πρόσωπα. Από την άλλη πλευρά, κάθε «δημόσια πολιτική» απαρτίζεται από «επιμέρους πεδία-τομείς πολιτικής», ήτοι διακριτές περιοχές κρατικής δράσης στα ποικίλα πεδία της κοινωνίας και της οικονομίας. Η Επιτροπή υιοθετεί την κλασική διάκριση του ύστερου Επιτελικού Κράτους ως προς το περιεχόμενο των αρμοδιοτήτων, διαχωρίζοντας τις «επιτελικές» αρμοδιότητες (χάραξη πολιτικής και γενικές ρυθμίσεις), από τις «παροχικές» (παροχή υπηρεσιών και υποδομών δημόσιου χαρακτήρα), τις «υποστηρικτικές» (διασφάλιση θεσμικών λειτουργιών) και τις «ελεγκτικές» (έλεγχοι που οδηγούν σε εγκρίσεις ή αδειοδοτήσεις).
Γ. Τα «λειτουργικά» πεδία πολιτικής
Με οδηγό το «λειτουργικό κριτήριο», όπως αυτό εφαρμόζεται στις διάφορες κωδικοποιήσεις σε διεθνές (ΟΗΕ, ΟΟΣΑ), ευρωπαϊκό (Σύνθεση Συμβουλίου Υπουργών ΕΕ) και εθνικό επίπεδο (σύνθεση Υπουργικού Συμβουλίου) σχετικά με τις λειτουργίες της Κυβέρνησης, καθώς και την κατανομή των αρμοδιοτήτων σε τοπικό και περιφερειακό επίπεδο (Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων, μεταρρύθμιση «Καλλικράτης»), προτείνονται συγκεκριμένα «πεδία πολιτικής» που αποτυπώνουν πλήρως την κυβερνητική δράση με γνώμονα τις αρχές της «χρηστής» και «πολυεπίπεδης» διακυβέρνησης. Από τα «πεδία» αυτά οι Γενικές Υποθέσεις, η Εθνική Άμυνα, η Εξωτερική Πολιτική, η διαχείριση των οικονομικών του κράτους), η Προστασία του Πολίτη με την έννοια της αστυνόμευσης και της ασφάλειας (με εξαίρεση τον υπο-τομέα της Πολιτικής Προστασίας, η Δικαιοσύνη και η Μετανάστευση (υπό όρους, δεδομένου ότι με βάση τα ισχύοντα νομοθετικά κείμενα δεν αποδίδεται σχετική αρμοδιότητα σε άλλα επίπεδα πέραν της Κεντρικής Διοίκησης), αποτελούν «πεδία-τομείς αποκλειστικής αρμοδιότητας» της Κεντρικής Διοίκησης, ενώ οι αρμοδιότητες των υπολοίπων επιπέδων και του υπο-τομέα της Πολιτικής Προστασίας είναι «συντρέχουσες» και ασκούνται από διαφορετικά επίπεδα διοίκησης. Κάθε «πεδίο-τομέας» δημόσιας πολιτικής περιλαμβάνει μια σειρά από «αρμοδιότητες» με τη λειτουργική έννοια του όρου, δηλαδή ενέργειες που λειτουργούν υπέρ της επίτευξης ενός δημόσιου σκοπού, οι οποίες ασκούνται από τα διάφορα επίπεδα της Δημόσιας Διοίκησης, ήτοι την Κρατική Διοίκηση (Κεντρική και Αποκεντρωμένη) και την Αυτοδιοίκηση (Α’ και Β’ βαθμού).
Η συγκέντρωση, καταγραφή και αξιολόγηση των αρμοδιοτήτων στα διάφορα επίπεδα διοίκησης, ως απαραίτητη προϋπόθεση της πιθανής μεταφοράς τους, μπορεί να επιτευχθεί με τη δημιουργία του προαναφερθέντος αυτοτελούς «Επιτελικού Συμβουλίου Μεταφοράς Αρμοδιοτήτων» στο ΑΣΕΠ, το οποίο θα αναλαμβάνει τη συνεχή καταγραφή των αρμοδιοτήτων και την αρμονική συσχέτισή τους με τα διαφορετικά «πεδία πολιτικής», διασφαλίζοντας την ενότητα των διοικητικών λειτουργιών. Το εν λόγω Συμβούλιο προοριζόταν να αποτελέσει ένα δυναμικό, διαλειτουργικό σύστημα διασύνδεσης όλων των διοικητικών φορέων, που θα επέτρεπε τη συνεχή διάχυση της πληροφορίας σχετικά με το σύνολο των αρμοδιοτήτων ανά φορέα και επίπεδο διοίκησης και θα παρείχε σε πραγματικό χρόνο και με συνεχή «ανατροφοδότηση» (feedback) την υφιστάμενη εικόνα των αρμοδιοτήτων, διευκολύνοντας την επεξεργασία και ομαδοποίησή τους ανάλογα με το πεδίο δημόσιας πολιτικής.
Αναγκαία κρινόταν, επίσης, η κατάρτιση Οδικού Χάρτη, ο οποίος έπρεπε απαραιτήτως να συνοδεύει το σχετικό μεταρρυθμιστικό νόμο, για την ταχεία εφαρμογή της προτεινόμενης μεταρρύθμισης. Ο Χάρτης αυτός θα αποτελούσε ένα ευσύνοπτο κείμενο με πρακτικές οδηγίες για το «ποιος κάνει τι, πώς και πότε» στη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου προσαρμογής στο νέο οργανωτικό και λειτουργικό περιβάλλον που περιλαμβάνει α) το πεδίο εφαρμογής και τους στόχους της μεταρρύθμισης ανά τομέα δημόσιας πολιτικής, β) την αναλυτική περιγραφή των απαιτούμενων ενεργειών ανά τομέα πολιτικής και ανά διοικητικό φορέα, όπως η έκδοση των κανονιστικών πράξεων, με τις οποίες τίθενται γενικοί και αφηρημένοι κανόνες σχετικά με τους όρους υπό τους οποίους ασκείται μία αρμοδιότητα και γ) τις απαιτούμενες γνωμοδοτήσεις (έκφραση τεχνικών απόψεων από όργανα που κατέχουν την απαιτούμενη εμπειρογνωμοσύνη), τις υλικές ενέργειες (όπως η προσαρμογή ή η ανάπτυξη πληροφοριακών συστημάτων υποστήριξης της άσκησης της αρμοδιότητας), τις ενέργειες διασφάλισης της αναγκαίας υποδομής και του απαραίτητου εξοπλισμού, τις πράξεις για την επαρκή στελέχωση των υπηρεσιών και την εκπαίδευση-κατάρτιση του προσωπικού που θα αναλάβει την άσκηση της αρμοδιότητας, καθώς και το χρονοδιάγραμμα των ενεργειών ανά τομέα πολιτικής και διοικητικό φορέα[2].
Για την ευχερή παρακολούθηση της πορείας εκτέλεσης του Οδικού Χάρτη προτεινόταν, τέλος, να αναπτυχθεί κατάλληλος μηχανισμός υποστήριξης («βάση δεδομένων»), που θα περιλαμβάνει πίνακες φορέων και αρμοδιοτήτων, εργαλεία αναζήτησης πληροφοριακών δεδομένων (queries) και παραγωγής αναφορών για τη Διοίκησης (reports), ενώ προβλέπονται «ορόσημα», δηλαδή καθορισμένες από το νόμο ημερομηνίες υποχρεωτικής ολοκλήρωσης ενεργειών από συγκεκριμένους φορείς, καθώς και «ενδεικτικά χρονοδιαγράμματα» για την ολοκλήρωση της μεταφοράς ορισμένης αρμοδιότητας.
Δ. «Εθνικές» και «τοπικές» δημόσιες πολιτικές
Η εννοιολόγηση της αρμοδιότητας ως συνιστώσας μιας «δημόσιας πολιτικής», που χαρακτηρίζεται από την επιδίωξη ενός ειδικού σκοπού συνεπάγεται, όπως έχει αναφερθεί, το διαχωρισμό των αρμοδιοτήτων σε τέσσερις κατηγορίες (σχεδιαστικές, υποστηρικτικές, επιχειρησιακές ή παροχικές και ελεγκτικές). Η κατανομή των αρμοδιοτήτων στους κρατικούς φορείς επιχειρείται με τη χρήση του σύνθετου κριτηρίου της «αποτελεσματικότητας της δημόσιας πολιτικής», δηλαδή με όρους επιτυχούς υλοποίησης σε ένα περιβάλλον της συστημικής συλλειτουργίας των διοικητικών φορέων.
Για την Επιτροπή, ο σχεδιασμός, η παρακολούθηση και ο διορθωτικός έλεγχος των εθνικών δημόσιων πολιτικών ανήκουν αποκλειστικά στην Κεντρική Διοίκηση, στην οποία μπορεί κατ’ εξαίρεση να ανατεθεί και κάποιο ειδικό θέμα μείζονος σημασίας για το Κράτος. Από την άλλη πλευρά, η εξειδίκευση και η υλοποίηση των εθνικών δημόσιων πολιτικών κατανέμονται τόσο στην Περιφερειακή Διοίκηση (περιφερειακές υπηρεσίες Υπουργείων και Αποκεντρωμένες Διοικήσεις[3]) όσο και στην Περιφερειακή, κατά κύριο λόγο, αλλά και τη Δημοτική Αυτοδιοίκηση.
Περαιτέρω, στο βαθμό που ο σχεδιασμός και η υλοποίηση των «τοπικών» δημόσιων πολιτικών ανήκουν στους ΟΤΑ, μένει να προσδιοριστούν τα πεδία όπου αναπτύσσονται οι «εθνικές» δημόσιες πολιτικές, καθώς και το διοικητικό επίπεδο όπου αυτές υλοποιούνται. Υποστηρίζεται, επίσης, ότι από τη γραμματολογική, συστηματική, ιστορική και τελεολογική ερμηνεία του ισχύοντος Συντάγματος, σε συνδυασμό με τον ευρέως αναγνωριζόμενο σήμερα ρόλο του Κράτους, προκύπτουν ορισμένα αδιαμφισβήτητα πεδία που ανήκουν μόνο στην αρμοδιότητα είτε της Κεντρικής Διοίκησης είτε των ΟΤΑ. Όπως επισημαίνεται στη Σύνοψη Εργασιών της Επιτροπής, «τα άκρα όρια αυτού του συνταγματικά κατοχυρωμένου πλαισίου» συντίθενται από τις «δέκα πολιτικές» που ανήκουν στην Κεντρική Διοίκηση (εξωτερική πολιτική, λειτουργία του πολιτεύματος, εφαρμογή των νόμων, διαμόρφωση «εθνικών δημόσιων πολιτικών», οργάνωση Κρατικής Διοίκησης, απονομή ιθαγένειας-πολιτογράφηση, προστασία ατομικών δικαιωμάτων, καταπολέμηση του εγκλήματος, απονομή της Δικαιοσύνης, ένοπλη δύναμη, εθνικός πολιτισμός), ενώ στον αντίποδα τοποθετούνται οι «πυρηνικές πολιτικές» των ΟΤΑ Α’ βαθμού (πολιτική εκπροσώπηση-διαμεσολάβηση, βασικές υποδομές, κοινωνική πρόνοια, αντιμετώπιση φυσικών καταστροφών, πολιτιστική ταυτότητα) και των ΟΤΑ Β’ βαθμού (πολιτική εκπροσώπηση-διαμεσολάβηση, οικονομική ανάπτυξη, πολιτιστική ταυτότητα. Στον ευρύ ενδιάμεσο χώρο που απομένει μπορεί, επομένως, να αναπτυχθεί μια μεγάλη γκάμα δημόσιων πολιτικών είτε με «επιτελικό» είτε με «εκτελεστικό» χαρακτήρα.
Τέλος, αναλύοντας το δημοσιονομικό αποτύπωμα της ανακατανομής των αρμοδιοτήτων, η Επιτροπή αναφέρεται αφενός στην κυρίαρχη θέση του «Μεσοπρόθεσμου Πλαισίου Δημοσιονομικής Στρατηγικής» (άρθρα 43 επ. του Ν.4270/2014) και αφετέρου στη σταδιακή υιοθέτηση του «Προϋπολογισμού Προγραμμάτων» (άρθρο 56) . Και οι δύο αυτές κομβικές ρυθμίσεις εντάσσονται στο ίδιο εννοιολογικό πλαίσιο της συστημικής αλληλουχίας των δημόσιων πολιτικών στο επίπεδο του οικονομικού προγραμματισμού, το οποίο διέπει και την πρόταση λειτουργικής (ανα)κατανομής των αρμοδιοτήτων. Κατόπιν αυτών, εκτιμάται ότι η επιχειρούμενη μεταρρύθμιση στις αρμοδιότητες, μέσω του σχήματος των «πεδίων-τομέων» δημόσιας πολιτικής, μπορεί να συνδεθεί λειτουργικά με το συνολικό πλαίσιο υλοποίησης της δημοσιονομικής μεταρρύθμισης στη χώρα μας, αποτελώντας συστατικό όρο της επιτυχούς εφαρμογής της.
3. Το ελλειμματικό Σχέδιο Νόμου για την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση
Στη διοικητική θεωρία, η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» παραπέμπει στις διαδικασίες συλλογικής λήψης των δημόσιων αποφάσεων όπου η εξουσία και η επιρροή μοιράζονται σε πολλαπλά επίπεδα, εμπλέκοντας διάφορους ανεξάρτητους, αλλά και αλληλοεξαρτώμενους δρώντες, είτε πρόκειται για δημόσιους φορείς είτε για «εταίρους» του κοινωνικού ή ιδιωτικού τομέα.
Ως νομοθετική πολιτική, ο σχεδιασμός της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, αποσκοπεί, μέσω της δραστηριοποίησης διαφορετικών επιπέδων και οργάνων διοίκησης στη βελτίωση των συνθηκών παροχής δημοσίων αγαθών και υπηρεσιών προς τους πολίτες. Αντί της μεταφοράς και της διάχυσης των «γραφειοκρατικών βαρών» στα διαφορετικά διοικητικά επίπεδα, αυτό που επιδιώκεται είναι ο οργανωτικός και λειτουργικός εξορθολογισμός του συστήματος διοίκησης, βάσει των αρχών της αύξησης της αποτελεσματικότητας, της μείωσης του λειτουργικού κόστους, της βελτίωσης της διοικητικής ικανότητας των φορέων, της αύξησης της ταχύτητας της διοικητικής δράσης, καθώς και της εν γένει βελτίωσης της ποιότητας των παρεχόμενων στο εξωγενές κοινωνικό και οικονομικό περιβάλλον υπηρεσιών.
Στο πλαίσιο αυτό, βρίσκεται σήμερα σε εξέλιξη παγκοσμίως μια έντονη συζήτηση για ειδικότερα ζητήματα πρακτικής εφαρμογής της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, όπως είναι τα προβλήματα της κατανομής του «ηθικού κινδύνου» στη λήψη των αποφάσεων ή της ροπής στον «τοπικισμό» που συχνά αναπτύσσεται κατά την ενάσκησή της. Πολιτικοί και διοικητικοί επιστήμονες, οικονομολόγοι και οργανωσιακοί ψυχολόγοι αναζητούν λύσεις στα προβλήματα αυτά, αναγνωρίζοντας, παράλληλα, την πιεστική ανάγκη για μια λειτουργικά διαφοροποιημένη άσκηση της εξουσίας. Στην ελληνική περίπτωση, στοιχεία «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» εντοπίζονται σε κατά βάση «άτυπες» διοικητικές δραστηριότητες και παραδόξως υπό συνθήκες αδυναμίας αντίδρασης των επίσημα θεσμοθετημένων μηχανισμών και δομών. Τούτο διότι στο υπάρχον εθνικό θεσμικό περιβάλλον, απουσιάζουν οι δομές, οι διαδικασίες και τα εργαλεία συντονισμού και εναρμόνισης των διασταυρούμενων δημόσιων πολιτικών, καθώς και της λειτουργικής διασύνδεσης της χωρικής, της αναπτυξιακής και του διοικητικής τους διάστασης, γεγονός που εμποδίζει δραστικά την υλοποίησή τους, όπως , άλλωστε, παγίως επισημαίνεται στις σχετικές εκθέσεις του ΟΟΣΑ.
Στο προτεινόμενο Σχέδιο Νόμου (ΣΝ) περί «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» διακρίνεται από την αρχή η σαφής επιδίωξη του νομοθέτη όχι τόσο να επιλύσει το μείζον πρόβλημα της ασαφούς κατανομής αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφόρων δημόσιων φορέων ή του συντονισμού των διαφορετικών δημόσιων πολιτικών, όσο να προσδιορίσει τη μεθοδολογία αντιμετώπισής του. Το πληθωρικό δομικό σχήμα που καθιερώνεται εξαντλείται, έτσι, στο να ορίσει απλώς τις διαδικασίες και τα όργανα της κατανομής αυτής σε βάθος τετραετίας.
Το ΣΝ παράγει την παραπλανητική εντύπωση ότι εκκινεί από μηδενική βάση[4], καθώς παραλείπει να αναφερθεί τόσο στις πρόσφατες αποφάσεις της ΚΕΔΕ (βλ. πιο πάνω σελ. 2 -4) όσο και στα «πορίσματα» της πρόσφατης επιτροπής εμπειρογνωμόνων (βλ. πιο πάνω σελ. 8 -15) Και μάλιστα το πράττει με τέτοια ερασιτεχνική σπουδή (εξόφθαλμη προχειρότητα σε ορισμένα σημεία του νομοσχεδίου) που γεννώνται πολλά ερωτηματικά για τα πραγματικά κίνητρα των συντακτών του. Πράγματι, ποια είναι η σκοπιμότητα του νέου ρυθμιστικού πλαισίου, όταν το προηγούμενο, κοινής φιλοσοφίας, ήταν πολύ απλούστερο (άρθρα 211-212 ν.4555/2018), ενώ δεν τέθηκε ποτέ σε εφαρμογή για να διαπιστωθεί η αποτελεσματικότητά του;
Το προτεινόμενο ΣΝ μπορεί να χαρακτηριστεί ως βαθιά ελλειμματικό, αφού παρουσιάζει σειρά αδυναμιών, οι οποίες εντοπίζονται τόσο σε απλά νομοτεχνικά θέματα[5], όπως η προβληματική ορολογία[6] και η απουσία παραπομπών[7], όσο και σε πιο ουσιαστικά ζητήματα, όπως η ατελής μεθοδολογία και η ανέφικτη εφαρμογή του «λειτουργικού» κριτηρίου για την κατανομή των αρμοδιοτήτων και κυρίως η θεσμοθέτηση του συγκεντρωτικού μοντέλου σε συνδυασμό με τη σύγχυση των ρόλων μεταξύ Υπουργού και Γενικού Γραμματέα και την περιθωριοποίηση του Εθνικού Συμβουλίου Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης.
Α. Ασαφής, ατελής και ανεφάρμοστη μεθοδολογία κατανομής αρμοδιοτήτων
Κατ’ αρχάς, ορθά επιλέγεται ως αφετηριακό σημείο της κατανομής των αρμοδιοτήτων η «λειτουργική ταξινόμηση των δημοσίων πολιτικών κατά το εθνικό σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης[8]» (άρθρο 7 παρ.1). Ακόμη όμως και αυτή η ορθή επιλογή να τεθούν οι δημόσιες πολιτικές στο επίκεντρο του ενδιαφέροντος τίθεται εν αμφιβόλω όσο δεν αποσαφηνίζεται πώς διαμορφώνονται στην ελληνική πραγματικότητα αυτές οι πολιτικές, εάν αναπτύσσονται παράλληλα από διάφορους φορείς και με ποιον τρόπο διακρίνονται από τα αποσπασματικά μέτρα πολιτικής.
Ορίζονται μεν (παρ.2) τα τέσσερα επίπεδα ταξινόμησης των δημόσιων πολιτικών, αλλά δεν διευκρινίζονται ούτε τα κριτήρια επιμερισμού των «λειτουργικών περιοχών» του πρώτου επιπέδου ούτε πώς γίνεται η μετάβαση από αυτές στους επιμέρους «λειτουργικούς τομείς» του δεύτερου επιπέδου και από αυτούς στα «θεματικά αντικείμενα» του τρίτου επιπέδου ούτε τέλος, πώς από τους «τομείς» οδηγούμαστε ξαφνικά στις «αρμοδιότητες» των φορέων. Η παράλειψη αυτή συνιστά μείζον έλλειμμα της μεθοδολογίας και αποτελεί πηγή σύγχυσης για όλους εκείνους που θα κληθούν να ορίσουν συγκεκριμένα τα πεδία των δημόσιων πολιτικών. Για άλλη μια φορά ο νομοθέτης επιλέγει αντί για ένα συγκεκριμένο σύστημα ταξινόμησης και κατανομής των αρμοδιοτήτων με βάση τις δημόσιες πολιτικές, να παραπέμψει σε ένα αφηρημένο υπόδειγμα οργάνωσης και μια γενικής χρήσης μέθοδο ταξινόμησης δια πάσαν διοικητικήν νόσον…
Περαιτέρω, περιγράφεται η εξίσου προβληματική μετάβαση (άρθρο 8) από ένα νομικό κριτήριο χαρακτηρισμού των αρμοδιοτήτων σε ένα αμιγώς λειτουργικό, όπου κάθε δημόσιος φορέας εντέλλεται : «α) να συσχετίσει τις αρμοδιότητές του προς τις δημόσιες πολιτικές του εθνικού συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης (το οποίο μέλλει να δημιουργηθεί), β) να εντοπίζει τους εμπλεκόμενους φορείς σε κάθε επίπεδο διακυβέρνησης, γ) να αξιολογεί τον σκοπό και το αντικείμενο της εκάστοτε δημόσιας πολιτικής, τη διαθεσιμότητα και την καταλληλότητα των αναγκαίων πόρων κάθε εμπλεκόμενου φορέα κατά την ενάσκηση της συγκεκριμένης δημόσιας πολιτικής».
Βάσει των προβλέψεων αυτών, ένας φορέας του Δημοσίου θα πρέπει να αντιστοιχίσει τις αρμοδιότητές του με τα θεματικά αντικείμενα κάποιου λειτουργικού τομέα που με τη σειρά του ανήκει σε κάποια λειτουργική περιοχή. Επίσης, για κάθε μία αρμοδιότητα ο κάθε φορέας θα πρέπει να περιγράψει τους εμπλεκόμενους φορείς και το επίπεδο ετοιμότητάς τους να την ασκήσουν. Στη συνέχεια, θα πρέπει να αξιολογήσει τον σκοπό και το αντικείμενο της εκάστοτε δημόσιας πολιτικής, τη διαθεσιμότητα και την καταλληλότητα των αναγκαίων πόρων κάθε εμπλεκόμενου φορέα κατά την ενάσκηση της συγκεκριμένης δημόσιας πολιτικής.
Με άλλα λόγια, κάθε φορέας υποχρεούται να συσχετίσει τις αρμοδιότητές του με την κύρια «λειτουργική» ταξινόμηση των πολιτικών, να εντοπίσει τους άλλους δημόσιους φορείς που εμπλέκονται στην ίδια πολιτική και να προβεί σε αξιολόγηση της διαθεσιμότητας και της καταλληλότητας των αναγκαίων πόρων για κάθε εμπλεκόμενο φορέα. Ακόμη, όμως, και αν ένας φορέας καταφέρει να ανακαλύψει όλους τους άλλους εμπλεκόμενους, παρά τη γνωστή σύγχυση και επικάλυψη των αρμοδιοτήτων στην υλοποίηση των πολιτικών, θα είναι απολύτως ανέφικτο να αξιολογήσει[9] «τη διαθεσιμότητα και την καταλληλότητα των αναγκαίων πόρων κάθε εμπλεκόμενου». Στο σημείο αυτό εντοπίζεται ένα προφανές δομικό ελάττωμα που καθιστά επισφαλή την πρακτική εφαρμογή της διάταξης.
Και άλλα πολλά ερωτήματα μένουν, επίσης, αναπάντητα, καθιστώντας το όλο πλαίσιο εξόχως ασαφές και προβληματικό: Πώς, άραγε, διακρίνονται οι αρμοδιότητες ενός φορέα στο σύνολό τους; Είναι αυτές που όντως περιλαμβάνονται στον ΟΕΥ, ακόμη και αν αυτός δεν έχει επικαιροποιηθεί τα τελευταία 10 χρόνια; Ποιος θα πιστοποιήσει ότι το σύνολο των αρμοδιοτήτων του κάθε φορέα έχει ορθώς καταγραφεί και καταλλήλως αντιστοιχηθεί σε συγκεκριμένα θεματικά αντικείμενα[10]; Ποιος θα «επικυρώσει» την ορθή περιγραφή των εμπλεκομένων για τη συγκεκριμένη αρμοδιότητα; Τι θα γίνει με τα εποπτευόμενα νομικά πρόσωπα του κάθε φορέα; Θα πρέπει και αυτά με τη σειρά τους να προβούν σε αντίστοιχες ενέργειες (ζήτημα που θα ανακύψει εμφατικά με τα νομικά πρόσωπα των ΟΤΑ) ή μήπως πρέπει να το πράξει για λογαριασμό τους ο «μητρικός» φορέας;
Δεν γίνεται, με άλλα λόγια, κατανοητό ούτε ποιος αναλαμβάνει την πρωτοβουλία της «ανακατανομής» ούτε ποιος φορέας κρίνει τους όρους και τις προϋποθέσεις της ή εκτιμά ex post την αποτελεσματικότητά της. Στο σημείο αυτό αξίζει να μνημονευθεί η διάταξη του άρθρου 8 παρ.2, στην οποία ορίζεται πως η τυχόν «ανακατανομή ή μεταφορά αρμοδιοτήτων μεταξύ επιπέδων διακυβέρνησης διενεργείται σύμφωνα με τις γενικές αρχές του Εθνικού Συστήματος (…), στο πλαίσιο του άρθρου 102 του Συντάγματος». Μόνο σκωπτικά μπορεί να σχολιαστεί η επιλογή του νομοθέτη να αντιμετωπίσει την παθολογία των συν-αρμοδιοτήτων λειτουργικού και δομικού χαρακτήρα παραπέμποντας με έναν ταυτολογικό τρόπο στην ανακατανομή των αρμοδιοτήτων σύμφωνα με το άρθρο 102 του Συντάγματος… Αυτό που μας λείπει, όμως, δεν είναι η υπόμνηση των διατάξεων του Συντάγματος αλλά ο στρατηγικός σχεδιασμός και οι πρακτικές εγγυήσεις για την εφαρμογή τους[11]. Αυτό δηλαδή που θα έπρεπε να κάνει το ΣΝ, χωρίς να αρκείται στους βαρύγδουπους τίτλους του.
Επίσης, παρά την υπόμνηση ότι η ανακατανομή ή μεταφορά των αρμοδιοτήτων μεταξύ επιπέδων διακυβέρνησης διενεργείται στο πλαίσιο του άρθρου 102 του Συντάγματος περί «διοίκησης των τοπικών υποθέσεων», δεν διευκρινίζεται εάν στη διαδικασία ανακατανομής ή μεταφοράς αρμοδιοτήτων προβλέπεται και η μεταφορά πόρων για την άσκησή της[12].
Β. Συγκεντρωτικές τάσεις και σύγχυση «ηγετικών ρόλων»
α) Ο παράδοξος ρόλος της Γενικής Γραμματείας Ανθρώπινου Δυναμικού
Ως «θεσμικά όργανα» του «εθνικού συστήματος πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», ορίζονται (άρθρο 5) ο Υπουργός Εσωτερικών και ο Γενικός Γραμματέας ανθρώπινου δυναμικού του ίδιου Yπουργείου. Αντιλαμβανόμαστε έτσι ότι αυτό που επιδιώκεται με το ΣΝ είναι να εξαντληθεί η «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» εντός των επιπέδων του Υπουργείου Εσωτερικών… Ως «επιχειρησιακό κέντρο» της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» ορίζεται η Γενική Διεύθυνση Δημοσίων Oργανώσεων της Γενικής Γραμματείας Ανθρώπινου Δυναμικού, μια μονάδα εντελώς αποδεκατισμένη και υποστελεχωμένη σήμερα, μετά τη μεταφορά των σημαντικότερων αρμοδιοτήτων της στο Υπουργείο Ψηφιακής Διακυβέρνησης, που έχει απομείνει με δύο Διευθύνσεις (Διεύθυνση Στρατηγικού Σχεδιασμού και Καινοτομίας, Διεύθυνση Διοικητικών Δομών, Διαδικασιών και Αρχείων) και αδυνατεί πλήρως, υπό τη σημερινή της μορφή, να ανταποκριθεί στις αυξημένες απαιτήσεις μιας τέτοιας λειτουργίας.
Απορία προκαλεί, επίσης, η επιλογή να ανατεθεί η βασική αυτή λειτουργία στη Γενική Γραμματεία Ανθρώπινου Δυναμικού και όχι στη Γενική Γραμματεία Εσωτερικών & Οργάνωσης του Υπουργείου Εσωτερικών, επιλογή προδήλως ανορθολογική, εν όψει του σαφούς διαχωρισμού των αρμοδιοτήτων για θέματα Προσωπικού (υπαλλήλων της Κεντρικής Διοίκησης και των ΟΤΑ), από εκείνες που αφορούν θέματα Οργάνωσης. Για λόγους ξένους προς κάθε οργανωσιακή λογική, ένα θέμα αμιγώς οργανωσιακού χαρακτήρα («κατανομή αρμοδιοτήτων»), ανατίθενται στη Γραμματεία Προσωπικού και όχι στη Γραμματεία Οργάνωσης, η οποία σημειωτέον, έχει την ευθύνη της λειτουργίας των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και των ΟΤΑ α΄και β΄βαθμού.
Η σύγχυση μάλιστα μεγαλώνει όταν όσον αφορά τις σχέσεις Υπουργού και Γενικού Γραμματέα. Μετά το όχι ιδιαίτερα επιτυχημένο προηγούμενο του Υφυπουργού-Συντονιστή θεμάτων μεταναστευτικής πολιτική (2019), επανέρχεται ο ρόλος του «Υπουργού-Συντονιστή» (άρθρο 9), χωρίς όμως να προσδιορίζεται πώς ακριβώς αυτός θα συντονίζει, θα παρακολουθεί και θα αξιολογεί το έργο των εμπλεκόμενων φορέων πλην εκείνων του δικού του Υπουργείου.
Θεσμοθετείται μια νέα ασαφής θέση (άρθρο 10) με έναν εξίσου αδιευκρίνιστο ρόλο: αυτή του «Κεντρικού Σημείου Αναφοράς» που αναλαμβάνει ο Γενικός Γραμματέας Ανθρώπινου Δυναμικού. Καθώς ο «Υπουργός-Συντονιστής» έχει ούτως ή άλλως ιεραρχική σχέση προς τον Γενικό Γραμματέα του Υπουργείου του μάλλον σύγχυση προκαλεί η ορολογία παρά διευκολύνει. Δικαιολογημένα μπορεί να αναρωτηθεί κανείς με ποια νομιμοποιητική βάση αυτός ο Γενικός Γραμματέας θα μπορεί να αξιολογεί, ως «Κεντρικό Σημείο Αναφοράς», τη διαθεσιμότητα και την καταλληλότητα των αναγκαίων πόρων των άλλων εμπλεκόμενων πλην του Υπουργείου του[13].
Γενικότερα πάντως στο πλαίσιο των γενικά αποδεκτών αρχών της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης ξενίζει ο ορισμός του Γενικού Γραμματέα Ανθρωπίνου Δυναμικού του Δημόσιου Τομέα του ΥΠΕΣ ως «Κεντρικού Σημείου Αναφοράς» με τόσο αυξημένες αρμοδιότητες και απαιτητικές λειτουργίες. Οι δυσκολίες επιτείνονται από το γεγονός ότι αυτός ο Γενικός Γραμματέας αναλαμβάνει την αρμοδιότητα εκπόνησης «τετραετούς σχεδίου στρατηγικής για την υλοποίηση του Εθνικού Συστήματος Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» (περίπτωση ζ). Το σχέδιο στρατηγικής μάλιστα το υποβάλλει στη Βουλή, κάτι που θέτει πολλά ερωτήματα ως προς τη νομική φύση του, εάν αποτελεί δηλαδή ένα νομοσχέδιο προς ψήφιση, υποδηλώνοντας εν τοις πράγμασι μεταφορά της συνταγματικής αρμοδιότητας της νομοθετικής πρωτοβουλίας από τον Υπουργό στον Γενικό Γραμματέα ή εάν υποδεικνύει απλά ένα κείμενο που υποβάλλεται προς ενημέρωση από τον Γενικό Γραμματέα στη Βουλή χωρίς, όμως, την έγκριση του Υπουργού! Δεδομένου ότι για τα «ετήσια σχέδια δράσης», που θα υλοποιούν το τετραετές στρατηγικό απαιτείται η έγκριση του Υπουργού γεννάται μείζον θέμα αποσαφήνισης της σχέσης Υπουργού-Γενικού Γραμματέα στο εν λόγω πεδίο.
β) Ο περιθωριακός ρόλος του «Εθνικού Συμβουλίου Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης»
Παρότι το ΣΝ προβλέπει τη συγκρότηση του «Εθνικού Συμβουλίου Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» (άρθρα 12 και 13) και προσδιορίζονται οι γνωμοδοτικές αρμοδιότητές του, γεννώνται αμφιβολίες για το κατά πόσο ένα πολυμελές όργανο, που δεν θα διακρίνεται για τη συνεχή λειτουργία του, θα μπορεί να ασκεί αποτελεσματικά την αποστολή του, ήτοι «να παρακολουθεί και (να) συλλέγει τη νομολογία των εθνικών και ευρωπαϊκών δικαστηρίων και τις συστάσεις αρμόδιων ανεξάρτητων αρχών…» ή «να εκπονεί μελέτες… προς θωράκιση (;;;) του Εθνικού Συστήματος». Προβλέπεται, βεβαίως, πως το Συμβούλιο επικουρείται από το «Επιχειρησιακό Κέντρο» (άρθρο 14), το οποίο όμως δεν είναι παρά η βαρύγδουπη μετονομασία της Γενικής Διεύθυνσης Δημόσιων Οργανώσεων της Γενικής Γραμματείας Ανθρώπινου Δυναμικού, όπως διευκρινίζεται στο άρθρο 16…
Το «Εθνικό Συμβούλιο Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» στο οποίο συμμετέχουν εκπρόσωποι όλων των Υπουργείων, των Περιφερειών και της ΚΕΔΕ ασκεί τη γνωμοδοτική του αποστολή, «με σκοπό τη διατύπωση απόψεων και εισηγήσεων προς τον Υπουργό Εσωτερικών, αναφορικά με θέματα ανακατανομής η μεταφοράς αρμοδιοτήτων μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης». Μεταξύ των αρμοδιοτήτων του Εθνικού Συμβουλίου περιλαμβάνεται, επίσης ο σχεδιασμός των πολιτικών προώθησης της εφαρμογής του «Εθνικού Συστήματος Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης (άρθρ. 13 παρ. 1α). Ανατρέχοντας, όμως, στον ορισμό του «Εθνικού Συστήματος» (Άρθρο 3, σημείο (δ), διαπιστώνουμε με έκπληξη ότι πρόκειται, κατά έναν ταυτολογικό τρόπο, για «το σύστημα σύμφωνα με το οποίο οι ασκούμενες δημόσιες πολιτικές ταξινομούνται, σύμφωνα με το διεθνές πρότυπο COFOG, καταγράφονται, κατηγοριοποιούνται κατανέμονται και εποπτεύονται με σκοπό τη βελτιστοποίηση του συντονισμού, της διάδρασης και της συλλειτουργίας των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης».
Περαιτέρω, δικαιούμαστε να αναρωτηθούμε: Πώς είναι δυνατόν ένα γνωμοδοτικό όργανο (Άρθρο 12) να εξοπλίζεται, παράλληλα και με αρμοδιότητες σχεδιασμού πολιτικής; Ένα ελάχιστο δείγμα εσωτερικής συνέπειας[14] θα επέβαλε οι αρμοδιότητες σχεδιασμού να μεταφέρονται στο στρατηγικό επίπεδο δηλ. στο Κεντρικό Σημείο Αναφοράς που υποβάλλει και το 4ετες στρατηγικό σχέδιο…
Γενικότερα, πάντως, γίνεται φανερό (άρθρα 9, 10, 11, 13 και 16) ότι δεν υπάρχει ούτε σαφής κατανομή και αλληλοπεριχώρηση αρμοδιοτήτων μεταξύ διαφορετικών μονοπρόσωπων και πολυπρόσωπων οργάνων, αλλά ούτε και ξεκάθαρες γραμμές αναφοράς και επικοινωνίας μεταξύ τους, γεγονός που συγκροτεί μια σταθερή εστία σύγχυσης για τη μελλοντική λειτουργία τους[15]. Θα ήταν πολύ πιο συνεπές και ορθολογικό από οργανωσιακή σκοπιά να καταργηθούν το «Κεντρικό Σημείο Αναφοράς» και τα «Επιμέρους Σημεία Αναφοράς» και να μεταφερθούν με έναν απλό και σαφή τρόπο οι «στρατηγικές» αρμοδιότητες στο» Εθνικό Συμβούλιο Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης», ενώ οι «επιχειρησιακές» στο αντίστοιχο «Επιχειρησιακό Κέντρο». Χρήσιμη θα ήταν επίσης η θεσμοθέτηση ενός τρίτου οργάνου από εμπειρογνώμονες που θα παρέχουν συμβουλευτικές υπηρεσίες σε στρατηγικό και επιχειρησιακό επίπεδο, ενώ θα υποβάλλουν προτάσεις για την εφαρμογή των «καλών πρακτικών» και την εν γένει βελτίωση της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης.
Μέσα στον καταιγισμό των καινοφανών ονομασιών, των πρόσθετων αρμοδιοτήτων και των νέων δομών, κινδυνεύει να περάσει απαρατήρητη η πρόβλεψη για την ανάπτυξη και λειτουργία ενός Πληροφοριακού Συστήματος, που θα υποστηρίζει τη λειτουργία της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Αξίζει να σημειωθούν οι κίνδυνοι που ενδέχεται να αντιμετωπίσει το προτεινόμενο Εθνικό Σύστημα εξαιτίας του χαμηλού βαθμού ψηφιοποίησης ορισμένων δημόσιων υπηρεσιών (πχ. των αυτοδιοικητικών μονάδων) και το αντίστροφο, λόγω της υπερ-ψηφιοποίησης ορισμένων άλλων, σε συνδυασμό με τον χαμηλό βαθμό ψηφιακού αλφαβητισμού του προσωπικού που αναλαμβάνει τη διεκπεραίωση των υποθέσεων.
Γ. Μια καταληκτική επισήμανση: Η ιδεολογική εμμονή της Κυβέρνησης στον συγκεντρωτισμό
Είναι φανερό ότι η αρχιτεκτονική και ο εν γένει σχεδιασμός των αρμοδιοτήτων που αποδίδονται στον Υπουργό και τον Γενικό Γραμματέα αντί να προάγουν λειτουργίες αποκέντρωσης, δικτύωσης και συνεργατικής άσκησης της εξουσίας, που αποτελούν τις sine qua non προϋποθέσεις της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, προωθούν, αντιθέτως, τη λογική του συγκεντρωτισμού και της καθετοποίησης στη λήψη των αποφάσεων. Είναι χαρακτηριστικό ότι στο προτεινόμενο άρθρο 15, καθορίζεται η αποφασιστική αρμοδιότητα του Υπουργού Εσωτερικών επί των εισηγήσεων του Συμβουλίου (παρ.1) και για την περίπτωση συμφωνίας του, της σχετικής εισήγησής του προς την Κυβέρνηση (παρ.2), για ένταξη της ανακατανομής αρμοδιοτήτων στο ΕΣΚυΠ του άρθρου 49 ν.4622/2019. Αναφέρεται, επίσης, ρητώς ότι «ο Υπουργός Εσωτερικών δέχεται εν όλω ή εν μέρει, απορρίπτει ή αναπέμπει για συμπλήρωση τη γνώμη του Εθνικού Συμβουλίου». Συγχρόνως, στο άρθρο 17 ορίζει ότι με δική του απόφαση «συστήνονται, κατά περίπτωση, συντονιστικά όργανα υλοποίησης δημόσιας πολιτικής». Στο δε άρθρο 18 παρ.1, ο Υπουργός Εσωτερικών πάλι, με μια ιδιαίτερα ευρεία εξουσιοδότηση, μπορεί να καθορίζει μονομερώς και κυριαρχικώς το περιεχόμενο και το εύρος κάθε επιπέδου της λειτουργικής ταξινόμησης των δημοσίων πολιτικών του άρθρου 7, καθώς και κάθε άλλη σχετική αναγκαία λεπτομέρεια.
Με τις διατάξεις αυτές όμως ανατρέπονται οι ίδιες οι καταστατικές αρχές της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και ενδυναμώνεται ο συγκεντρωτισμός κατά την άσκηση των πολλαπλών αποσπασματικών και επικαλυπτόμενων αρμοδιοτήτων και πολιτικών. Ενισχύεται δηλαδή η παθολογία που υποτίθεται έρχεται να θεραπεύσει η νομοθετική πρωτοβουλία…
Εξ ορισμού, όμως, η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση συνδέεται με τη βαθιά και ουσιαστική αποκέντρωση της δημόσιας εξουσίας, καθώς και τη δημοκρατική και συνεργατική άσκησή της. Με το προτεινόμενο ΣΝ, ωστόσο, η κυβέρνηση αναιρεί τις θεμελιακές αξιακές προδιαγραφές αυτής της μορφής διακυβέρνησης υπέρ μιας συγκεντρωτικής, γραφειοκρατικής και αδιαφανούς διοίκησης, κάνοντας σαφή και ορατή την πολιτική επιλογή που αποτυπώθηκε στο νόμο 4622/2019 περί Επιτελικού Κράτους και αποκαλύφθηκε πανηγυρικά στην υπόθεση των υποκλοπών.
Το πλέον παράδοξο στο προτεινόμενο ΣΝ είναι ότι ενώ εξαγγέλλεται πανηγυρικά η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση δύσκολα εντοπίζονται ρυθμίσεις που ανταποκρίνονται στη φιλοσοφία αυτής της μορφής διακυβέρνησης. Η κυβέρνηση, εντελώς υποκριτικά, υποδύεται ότι ακολουθεί τις αρχές αυτές, για λόγους «συμβολικούς» (Καρκατσούλης 2023) ή ιδεολογικής μόδας, ενώ στην πραγματικότητα διαφωνεί ριζικά με αυτές. Προσποιείται, με άλλα λόγια, ότι υιοθετεί τις αρχές, τα συνθήματα και το πολιτικο-διοικητικό αφήγημα της αντιπολίτευσης και ότι συμμορφώνεται με τα καθολικώς αποδεκτά πορίσματα της διοικητικής επιστήμης αλλά και τις θέσεις των συλλογικών φορέων της αυτοδιοίκησης, με σκοπό να επιδείξει ένα εκσυγχρονιστικό και μεταρρυθμιστικό προσωπείο, ενώ στην πράξη ενεργεί στην ακριβώς αντίθετη κατεύθυνση.
Κορυφαίο τραγελαφικό στιγμιότυπο είναι η παραπομπή στις συνταγματικές διατάξεις προκειμένου να αντιμετωπιστεί το μείζον λειτουργικό ζήτημα των επικαλύψεων αρμοδιοτήτων! (Άρθρο 8 παρ. 2: «Η ανακατανομή η μεταφορά των αρμοδιοτήτων μεταξύ επιπέδων διακυβέρνησης διενεργείται σύμφωνα με τις γενικές αρχές του Εθνικού Συστήματος Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης και του άρθρου 102 του Συντάγματος).
Εν ολίγοις, το ΣΝ όχι μόνο δεν εγκαθιστά σύστημα «συνεργατικής διακυβέρνησης» ή «συλλειτουργίας των διοικητικών επιπέδων», αλλά υπολείπεται δραματικά του μέσου όρου άλλων ευρωπαϊκών χωρών στα αντίστοιχα πεδία, αγνοεί τις «καλές πρακτικές» του εξωτερικού και παρακάμπτει τις προτάσεις των συλλογικών φορέων της Αυτοδιοίκησης και. των εμπειρογνωμόνων. Αντί για ένα σύστημα «πολυεπίπεδης διακυβέρνησης», εγκαθιστά στην πραγματικότητα ένα σύστημα «πολύ επίπεδης» (!!!) διαχείρισης της εξουσίας, βγαλμένο από τις πιο γνήσιες παραδόσεις του συγκεντρωτικού αυταρχισμού της συντηρητικής παράταξης[16]. Ο πρακτικά ανεφάρμοστος χαρακτήρας του σε συνδυασμό με τα δομικά «κατασκευαστικά» μειονεκτήματά του το καθιστούν νομοθέτημα που έχει εξασφαλίσει από τώρα μια προνομιακή θέση στο «μουσείο των ΦΕΚ» της Μεταπολίτευσης…
ΕΝΔΕΙΚΤΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑ
· Bance P. (2016) «L’ État stratège: État « réduit » ou « à capacité étendue » en régime de gouvernance multiniveaux» in Bance P. (επιμ.), Quel modèle d’État stratège en France?, Presses universitaires de Rouen et du Havre, collection «Économie publique et Économie sociale», 2016, σ. 21 επ.
· Bauby P. (2016) «L’ Union européenne composante d’un «État stratège» multiniveaux;» in Bance P.(επιμ.), Quel modèle d’État stratège en France?, Presses universitaires de Rouen et du Havre, collection «Économie publique et Économie sociale», 2016, σ. 237 επ.
· Hooghe L, Marks G (2001) Multi-level Governance and European Integration. Lanham, MD: Rowman & Littlefield.
· Καρκατσούλης Π. (2011), Ρύθμιση, απορρύθμιση, μεταρρύθμιση, μεταλλαγές του κανόνα δικαίου στην εποχή της παγκοσμιοποίησης, Σιδέρης, Αθήνα.
· Καρκατσούλης Π. (2023), «Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση δεν είναι μόνο κυβερνητική υπόθεση» in https://ananeotikiaristera.gr/ 27.12.2023
· Μαΐστρος Π. (2009), Τα τρία κύματα μεταρρυθμίσεων της δημόσιας διοίκησης στην Ελλάδα (1975-2015+), Παπαζήση, Αθήνα.
· Μαΐστρος Π. (2019), «Οι 7 ελληνικοί μύθοι της διοικητικής μεταρρύθμισης» in http://metarithmnisi.gr, 17-7-2019.
· Παπαδημητρίου Κ. (2013), Η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ Κεντρικής Διοίκησης και Τοπικής Αυτοδιοίκησης από οργανωτική, διοικητική και πολιτική σκοπιά, Διδακτορική Διατριβή, Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης της Σχολής Νομικών, Οικονομικών και Πολιτικών Επιστημών του ΕΚΠΑ.
· Πασσάς Α. (2009), «Η Εθνική Διοίκηση στο θεσμικό και πολιτικό σύστημα της Ευρωπαϊκής Ένωσης» in Α. Πασσάς – Θ. Τσέκος (επιμ.), Εθνική Διοίκηση και Ευρωπαϊκή Ολοκλήρωση. Η ελληνική εμπειρία, Παπαζήση, Αθήνα.
· Παπατόλιας Α. (2021), Θεωρία και Πράξη του Επιτελικού Κράτους. Θεωρητικό θεμέλιο, συνταγματική θεμελίωση, διοικητική πρακτική, Σάκκουλας, Αθήνα.
· Παπατόλιας Α. (2022), 15. «Το τέλος της συγκεντρωτικής διακυβέρνησης» in https://www.constitutionalism.gr/to-telos-tis-sigkentrotikis-diakivernisis/27-08-2022.
· Piattoni S. (2010), The Theory of Multi-level Governance, Oxford Univ. Press, New York.
· Schmitter P (2004) “Neo-neofunctionalism” In: Wiener A, Diez T (eds) European Integration Theory. Oxford: Oxford University Press, pp.45–74.
· Φλογαϊτης Σ. (2006), «Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση και διοικητική μεταρρύθμιση στον 21ο αιώνα» in ΕφημΔΔ/1, 2006, σ. 110 επ.
· Χλέπας Ν.Κ. (2000), Ο Ευρωπαϊκός Χάρτης Τοπικής Αυτονομίας. Διαμόρφωση και εφαρμογή μιας διεθνούς συνθήκης για την Τοπική αυτοδιοίκηση, Παπαζήση, Αθήνα.
· Hlepas N.K. (2018), «Checking the mechanics of Europeanization in a centralist state: The case of Greece» in Regional and Federal Studies, DOI: 10, 1080/13597566 20181504023.
· Χριστοφιλοπούλου Π. (2021), «Τα Υπουργεία: Κεντρικές υπηρεσίες, οργάνωση και λειτουργία» in Σωτηρόπουλος Δ.- Νταλάκου Β. (επιμ.), Το Σύγχρονο Διοικητικό Σύστημα στην Ελλάδα, Εκδόσεις ΕΑΠ, Πάτρα, σ. 174 επ.
[1] Έργο της Επιτροπής ήταν η αξιολόγηση, επεξεργασία και υποβολή προτάσεων, εν όψει της κατάρτισης σχεδίου νόμου για α) την αποσαφήνιση των αρμοδιοτήτων μεταξύ του Κράτους και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης Α΄ και Β΄ Βαθμού, β) την αποτύπωση των αρμοδιοτήτων που διατηρούνται στην Κεντρική Διοίκηση και τις αποκεντρωμένες μονάδες του Κράτους, ώστε να υπηρετείται ο επιτελικός τους ρόλος μέσω του περιορισμού των ασκούμενων από αυτές «εκτελεστικών» αρμοδιοτήτων, γ) τη μεταφορά αρμοδιοτήτων προς Δήμους και Περιφέρειες, προκειμένου να διασφαλίζεται η αμεσότερη, εγγύτερη και αποτελεσματικότερη εξυπηρέτηση των πολιτών, καθώς και η κάλυψη των τοπικών, αναπτυξιακών, κοινωνικών, και περιβαλλοντικών αναγκών και δ) τη θεσμική εξασφάλιση του προσωπικού και των πόρων που απαιτούνται για την αποτελεσματική άσκηση των αρμοδιοτήτων που θα μεταφερθούν.
[2] Η «ονομαστική αναφορά» της μεταφερόμενης, νέας ή καταργούμενης αρμοδιότητας κρινόταν αναγκαία, όπως και η περιγραφή των αντικειμένων και των θεματικών πεδίων δημόσιας πολιτικής που σχετίζονται με την μεταφερόμενη αρμοδιότητα, σε συνδυασμό με την αιτιολόγηση της μεταφοράς ή της κατάργησής της, στην οποία θα καταγράφονται οι βασικοί λόγοι που επιβάλλουν τη μετακίνηση μιας αρμοδιότητας σε διαφορετικό επίπεδο διοίκησης (όπως η εξοικονόμηση πόρων, η καλύτερη εξυπηρέτηση του πολίτη ή η επίτευξη οικονομιών κλίμακας) καθώς και οι κοινωνικοί, οικονομικοί, και διοικητικοί στόχοι που επιδιώκονται. Ο «Ανάδοχος Φορέας της Αρμοδιότητας» θα έπρεπε, επομένως, να περιγράφεται αναλυτικά, να αποτυπώνεται το «προσήκον» επίπεδο διοίκησης, ο φορέας και η διοικητική μονάδα στην οποία ανατίθεται η άσκηση της αρμοδιότητας, καθώς και η τυχόν αναγκαιότητα σύστασης νέων μονάδων για την καλύτερη άσκησή της.
[3] Επισημαίνεται ότι η αποκλειστική ανάθεση στην Κεντρική Διοίκηση «επιτελικών» αρμοδιοτήτων σχεδιασμού και στην Περιφερειακή Διοίκηση κατά κύριο λόγο «επιχειρησιακών» αρμοδιοτήτων απαιτεί αφενός σημαντικές εσωτερικές προσαρμογές στην οργάνωση και λειτουργία της Κεντρικής Διοίκησης και αφετέρου τη θεσμική αποσαφήνιση του ρόλου των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων. Ως προς τις Αποκεντρωμένες Διοικήσεις προτείνεται αυτές να ασκούν μόνο α) «εκτελεστικές» αρμοδιότητες σχετικές με το στενό πυρήνα του Κράτους, οι οποίες δεν μπορούν να ασκηθούν από την Αυτοδιοίκηση, β) αρμοδιότητες που σταδιακά αποκεντρώνονται από την Κεντρική Διοίκηση, στο πλαίσιο της λειτουργίας ενός «Επιτελικού Κράτους» και γ) αρμοδιότητες που αποβλέπουν στην άμεση και ποιοτική εξυπηρέτηση του πολίτη με βάση την αρχή της «επικουρικότητας». Κατόπιν αυτών, θα πρέπει να παραμείνουν στην Αποκεντρωμένη Διοίκηση μόνον οι «εκτελεστικές» αρμοδιότητες που αποσκοπούν στη διασφάλιση και αξιοποίηση του εθνικού πλούτου και οι υπόλοιπες να αποδοθούν στους δυο βαθμούς Αυτοδιοίκησης. Παράλληλα, η Αποκεντρωμένη Διοίκηση θα πρέπει να υποδεχθεί και κρατικές αρμοδιότητες αυτής της κατηγορίας, που μπορεί να προέλθουν από Υπουργεία, καθώς και αρμοδιότητες που αφορούν τον έλεγχο νομιμότητας των πράξεων των ΟΤΑ.
[4] Η υπό συζήτηση νομοθετική πρωτοβουλία δείχνει, έτσι, να αγνοεί μια από τις πιο βασικές ιδέες της επιτυχημένης μεταρρυθμιστικής στρατηγικής που αναλύεται στην εξής σύσταση: προκειμένου να επιτευχθεί η ευρύτερη αναγνωρισιμότητα και στήριξη ενός μεταρρυθμιστικού εγχειρήματος, είναι αναγκαίο να εκπονηθεί ένα επικοινωνιακό πρόγραμμα που θα «χρησιμοποιεί έννοιες που εκφράζουν καταξιωμένες προηγούμενες αλλαγές και μεταρρυθμίσεις ή επιτυχημένες δομές και λειτουργίες της Δημόσιας Διοίκησης, έναν αντιληπτό κώδικα επικοινωνίας, ένα αποδεκτό αξιολογικό σύστημα και ορισμένους θετικούς συνειρμούς της υπάρχουσας κοινωνικής εμπειρίας».
[5] Το άρθρο 3 εισάγει οριζόντια στο νομικό σύστημά μας την έννοια της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης και την κατηγοριοποίηση των δημόσιων πολιτικών κατά το πρότυπο COFOG των Ηνωμένων Εθνών, ορίζοντας ως βασικό στόχο της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης τη «βελτιστοποίηση του συντονισμού, της διάδρασης και της συλλειτουργίας των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης». Η έννοια «πολυεπίπεδη διακυβέρνηση» μέχρι σήμερα περιλαμβάνεται σε επίσημο κείμενο μόνο στις ακόλουθες δύο περιπτώσεις: α)Σε προγραμματικό κείμενο του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης (ΥΔΜΗΔ) το 2014, στο Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Μεταρρύθμιση Δημόσιου Τομέα» του ΕΣΠΑ 2014–2020, Κατηγορία Δράσης 1.1.2.3 και με τίτλο «Δράσεις επαναοριοθέτησης των αρμοδιοτήτων των φορέων του Δημόσιου Τομέα και προώθησης της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης». Η χρηματοδότηση της εν λόγω Δράσης του ΕΣΠΑ (3 εκατ. €) δεν αξιοποιήθηκε. β) Σε νομοθετικό κείμενο (άρθρα 26-43 του Ν.4685/2020) σχετικά με τη διαχείριση των προστατευόμενων περιοχών Natura 2000. Ειδικότερα, το άρθρο 26 παρ. 1 ορίζει ότι «Το Εθνικό Σύστημα Διακυβέρνησης της πολιτικής για τις Προστατευόμενες Περιοχές (ΠΠ») συγκροτείται από τους φορείς που περιγράφονται στις επόμενες παραγράφους και τις μεταξύ τους συστημικές σχέσεις, οι οποίες δημιουργούνται με τα εργαλεία του άρθρου 33», το οποίο προσδιορίζει τα ακόλουθα εργαλεία του εν λόγω Συστήματος Διακυβέρνησης: Εθνική Στρατηγική, Πλαίσιο Δράσεων Προτεραιότητας, Προεδρικά Διατάγματα, Σχέδια Διαχείρισης των ΠΠ, Σχέδια Δράσης, Προγραμματικές Συμβάσεις, Πληροφοριακό Σύστημα Διοίκησης της δημόσιας πολιτικής, Πρόγραμμα Εφαρμογής των Σχεδίων Διαχείρισης. Τέλος, το άρθρο 42 νομοθετεί Σχέδιο Δράσης με τριετή χρονική διάρκεια για την εφαρμογή των ρυθμίσεων του νόμου «και ιδίως των διατάξεων που αφορούν στο Σύστημα Διακυβέρνησης της πολιτικής για τις προστατευόμενες περιοχές και στην προώθηση της Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησής της».
[6]Το άρθρο 3 του Σ.Ν. ορίζει ως πολυεπίπεδη διακυβέρνηση: «το ενιαίο λειτουργικά διοικητικό πλέγμα, στο πλαίσιο του οποίου διασφαλίζεται, κυρίως με την αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών της πληροφορικής και της επικοινωνίας (ΤΠΕ), η συστημική συνεργασία των διοικητικών επιπέδων, κάθετα και οριζόντια ανά δημόσια πολιτική».
[7] Η παράθεση γνωστών ορισμών της διοικητικής επιστήμης γίνεται χωρίς καμία αντιστοίχιση στην ελληνική πραγματικότητα (άρθρα 1- 4). Αν και η χρήση στατιστικών δεομένων και λογιστικής απεικόνισης δεν είναι κάτι καινούργιο στη χώρα μας, ο ορισμός του διεθνούς προτύπου ταξινόμησης των δημόσιων πολιτικών το γνωστό «Classification of the functions of Government (CΟFOG)», δεν παραπέμπει στην αντίστοιχη ελληνική εφαρμογή της ΕΛΣΤΑΤ ούτε συσχετίζει συγκεκριμένα αυτή την μεθοδολογία με το σύστημα της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
Παραδόξως, επίσης, ούτε παρουσιάζονται ούτε αιτιολογούνται οι κεντρικές επιδιώξεις του νομοθέτη, παρά μόνον ανακοινώνεται χωρίς ιδιαίτερο σχολιασμό (άρθρο 2) η επιλογή του να θέσει αποκλειστικά το θεσμικό πλαίσιο, τη μεθοδολογία και τον μηχανισμό της ανακατανομής των αρμοδιοτήτων, η οποία θα πραγματοποιηθεί σε βάθος χρόνου. Καθώς δεν ορίζονται επακριβώς οι έννοιες αλλά και οι νέοι ρόλοι που υιοθετούνται στο άρθρο 3 («κεντρικό σημείο αναφοράς», «επιμέρους σημεία αναφοράς» κλπ),, δεν γίνεται κατανοητό για ποιο λόγο μεταβάλλεται η ορολογία, ενώ οι εργασίες ανατίθενται κατά βάση σε υφιστάμενα και ήδη λειτουργούντα κυβερνητικά όργανα (Υπουργός Εσωτερικών, Γενικός Γραμματέας). Εντύπωση δε προκαλεί η μηχανική αντιγραφή και μεταφορά ξένων προτύπων, με ατυχείς «πιστές» μεταφράσεις που δεν συνάδουν με την ελληνική διοικητική ορολογία (πχ «διοικητικό πλέγμα»).
[8] Κατά την πρόταση της ΚΕΔΕ στις γενικές αρχές του Εθνικού Συστήματος Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης (της χρηστής διοίκησης και καλής διακυβέρνησης του άρθρου 19 του ν. 4622/2019 και τις αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης του άρθρου 33 του ν. 4270/2014), είναι αναγκαίο να προστεθούν οι αρχές που διέπουν τη λειτουργία της Αποκέντρωσης και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, δηλαδή οι αρχές της εταιρικής σχέσης, της επικουρικότητας και της εγγύτητας στους πολίτες και να γίνει αναφορά στις διατάξεις του Ευρωπαϊκού Χάρτη Τοπικής Αυτονομίας (Ν.1850/1989 – Α΄114 όπως ισχύει). Οι αρχές και οι διατάξεις αυτές είναι αναγκαίες ιδίως για την εφαρμογή της παρ. 2 του άρθρου 6, προκειμένου να λαμβάνονται υπόψη «κατά τη σύνταξη και εφαρμογή νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων ή και διοικητικών πράξεων, πολιτικών και δράσεων που αφορούν στη θέσπιση νέων ή στη μεταφορά υφιστάμενων αρμοδιοτήτων φορέων του δημοσίου τομέα».
[9] Έστω ότι ένας ΟΤΑ έχει αναγνωρίσει ως εμπλεκόμενους φορείς στην άσκηση κάποιας αρμοδιότητάς του, το Υπουργείο Περιβάλλοντος και Ενέργειας και το Υπουργείο Ανάπτυξης και Επενδύσεων. Με ποια κριτήρια και ποια γνώση θα είναι σε θέση να αξιολογήσει τη διαθεσιμότητα και την καταλληλόλητα των αναγκαίων πόρων κάθε εμπλεκόμενου φορέα; Δεν είναι σαφές ότι η ενέργεια αυτή υπερβαίνει κατά πολύ την αρμοδιότητα αξιολόγησης των δικών του πόρων;
[10] Μια λύση θα ήταν να προβλεφθεί η αντιστοίχιση του συνόλου των αρμοδιοτήτων σε κάποιο θεματικό αντικείμενο, με τη θεσμοθέτηση μιας διαδικασίας τελικής «πιστοποίησης-επικύρωσης» ότι αυτές οι αρμοδιότητες έχουν ορθά αντιστοιχηθεί στο κατάλληλο θεματικό αντικείμενο και ότι έχουν αναγνωριστεί σωστά οι εμπλεκόμενοι φορείς στην άσκηση μιας δημόσιας πολιτικής.
[11] Αρκετά πρόσθετα ερωτήματα προβάλλουν στο σημείο αυτό: Σε ποιο επίπεδο θα γίνει πχ. η αξιολόγηση της δημόσιας πολιτικής; Εάν υποτεθεί ότι γίνεται στο πρώτο επίπεδο, αυτό της λειτουργικής περιοχής, τότε ο κάθε φορέας θα έχει και την ευθύνη να αντιστοιχήσει μια αρμοδιότητα στην συγκεκριμένη περιοχή, αξιολογώντας παράλληλα την ένταξή της στο πλαίσιο μιας δημόσιας πολιτικής. Έτσι, εάν στο COFOG εντοπίζεται μια λειτουργική περιοχή «GENERAL PUBLIC SERVICES» και ένας ΟΤΑ πρέπει να αξιολογήσει ποιες δράσεις του εντάσσονται σε αυτήν, δεν θα είναι σε θέση να το πράξει, καθώς δεν θα διαθέτει ούτε τα κριτήρια ούτε τα εργαλεία για μια τόσο απαιτητική ενέργεια. Αν μάλιστα τοποθετηθούν περισσότερες αρμοδιότητες σε μια συγκεκριμένη λειτουργική περιοχή, κανείς δεν θα γνωρίζει εάν θα πρέπει να επαναληφθεί η αξιολόγηση για κάθε μια από αυτές.
[12] Κατά τη άποψή μας, ο μόνος ρεαλιστικός τρόπος «μεταφοράς αρμοδιοτήτων και πόρων» στους ΟΤΑ είναι αυτός που πρότεινε η ΚΕΔΕ (Ετήσιο Τακτικό Συνέδριο του 2018): «τη διοικητική μεταφορά στην Τοπική Αυτοδιοίκηση όλων των αποκεντρωμένων υπηρεσιών της Κεντρικής και της Αποκεντρωμένης Διοίκησης που είναι χωροθετημένες σε περιφερειακό ή δημοτικό επίπεδο, στην αντίστοιχη Περιφέρεια ή το Δήμο, είτε οι αρμοδιότητές τους αφορούν “τοπική υπόθεση”, είτε αφορούν “αποστολή του κράτους” (οπότε θα ασκούνται από την Τοπική Αυτοδιοίκηση κατ’ εκχώρηση εξουσίας από την Κεντρική Διοίκηση). Με τον τρόπο αυτό, η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων συνοδεύεται από τους αντίστοιχους πόρους, διότι διασφαλίζεται η συνολική υπαγωγή των μεταφερόμενων υπηρεσιών στην πολιτική διεύθυνση της πρωτοβάθμιας ή της δευτεροβάθμιας Τοπικής Αυτοδιοίκησης, με το σύνολο των ανθρώπινων και οικονομικών πόρων και της υλικοτεχνικής υποδομής τους, χωρίς να χρειαστεί η χωρική μετακίνηση του προσωπικού και της υποδομής αυτών». Στη δε διακριτή περίπτωση της ανάθεσης εντελώς νέων αρμοδιοτήτων σε ένα διοικητικό επίπεδο (πχ. Περιφέρεια ή Δήμο), που δεν ασκούνται δηλαδή μέχρι σήμερα, καθώς δεν υφίσταται «μεταφορά πόρων», θα απαιτηθούν είτε πρόσθετες οικονομικές ενισχύσεις είτε νέες πηγές εσόδων από δημόσιους ή ιδιωτικούς πόρους, σε συνδυασμό με την εφαρμογή ενός επιχειρησιακού σχεδίου που θα διασφαλίζει τη βιώσιμη άσκηση των νέων αρμοδιοτήτων.
[13] Η αναγνώριση αυτής της δυσκολίας εμπνέει στην πραγματικότητα και την πρόταση της ΚΕΔΕ «να προστεθεί στον Υπουργό και τον Γενικό Γραμματέα Συντονισμού του κυβερνητικού έργου της Προεδρίας της Κυβέρνησης η αρμοδιότητα του συνολικού συντονισμού της προτεινόμενης διοικητικής μεταρρύθμισης» (με συμπλήρωση της παρ. 3 του άρθρου 26 του Ν.4622/2019).
[14] Όπως επισημαίνεται σε πρόσφατη απόφαση της ΚΕΔΕ, πολύ πιο συνεπές με τις αρχές της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης θα ήταν να συγκροτηθεί «Τομεακό Σύστημα Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης» κατά «λειτουργική περιοχή» ή έστω κατά «δημόσια πολιτική». Στο ίδιο πλαίσιο, σε κάθε Τομεακό Σύστημα Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης θα έπρεπε: α) να λειτουργεί Επιτροπή Καθοδήγησης (Steering Committee), στην οποία να συμμετέχουν εκπρόσωποι των δημοσίων φορέων του Συστήματος, ώστε να διασφαλίζεται η «εταιρική σχέση τους, β) να λειτουργεί ως εργαλείο διακυβέρνησης ένα ΟΠΣ/MIS και όλα τα ΟΠΣ/MIS των Τομεακών Συστημάτων να τροφοδοτούν το Πληροφοριακό Σύστημα Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης και γ) τα Επιμέρους Σημεία Αναφοράς των φορέων του Τομεακού Συστήματος να συγκροτούν το τεχνικό δίκτυό του και το σύνολο των τεχνικών δικτύων αυτών να συγκροτούν το τεχνικό δίκτυο του «Κεντρικού Σημείου Αναφοράς».
[15] Στο άρθρο 17 προβλέπεται η σύσταση, με αποφάσεις του Υπουργού Εσωτερικών και των συναρμόδιων Υπουργών, «συντονιστικών οργάνων υλοποίησης δημόσιας πολιτικής», σε ειδικούς τομείς όπου διαπλέκονται πολλοί φορείς και απαιτείται «ιδιαίτερη διαχείριση»,. Ενώ , όμως, αναφέρονται τα «σχέδια δράσης υλοποίησης δημόσιας πολιτικής», δεν διευκρινίζεται ούτε ποιος θα τα καταρτίζει ούτε πώς θα διαμορφώνεται το περιεχόμενό τους. Τέλος, δεν προβλέπεται εάν τέτοια συντονιστικά όργανα μπορούν να συσταθούν σε αποκεντρωμένο ή περιφερειακό επίπεδο ούτε οριοθετείται η σχέση τους με το «Εθνικό Συμβούλιο» ή το «Επιχειρησιακό Κέντρο Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης».
[16] Στο άρθρο 6, συνδέεται το παρόν νομοσχέδιο με τη νομοθεσία περί επιτελικού κράτους (ν.4622/2019), της οποίας συνιστά συνέχεια και συμπλήρωση. Ωστόσο, ποιου Επιτελικού Κράτους πλέον, μετά 3,5 έτη προβληματικής λειτουργίας του; Το «Επιτελικό Κράτος» φιλοδοξούσε να θεσπίσει σταθερούς μηχανισμούς διακυβέρνησης, ικανούς να εξασφαλίσουν τη συνοχή του κυβερνητικού έργου και να οριοθετήσουν την εξουσία του Πρωθυπουργού, αποτρέποντας τη μονοπρόσωπη άσκησή της και τις μεμονωμένες ενέργειες των προσώπων εμπιστοσύνης του. Η ratio αυτού του μοντέλου διακυβέρνησης ήταν η απεξάρτηση της πολιτικής από τα πρόσωπα και τις εμπνεύσεις τους, τα λάθη ή τις γκάφες τους, καθώς η τυποποίηση των διαδικασιών και οι θεσμικοί αυτοματισμοί θα έθεταν φραγμούς στην αυθαιρεσία της ηγεσίας και θα καθιστούσαν περιττούς τους «έμπιστους» και την αφοσίωσή τους. Ωστόσο, η κυβερνητική πρακτική φανερώνει ότι ο «υπερσυγκεντρωτικός κυβερνητισμός» αποτελεί πλέον βασικό τρόπο διεύθυνσης των κρατικών υποθέσεων, ενώ αποτυπώνεται και στην κυρίαρχη οργανωτική ιδεολογία που διαπνέει τη συγκρότηση των υποστηρικτικών υπηρεσιών του λεγόμενου «κέντρου διακυβέρνησης». Πλέον, ο Πρωθυπουργός, με τη συνδρομή ενός πανίσχυρου «μεικτού μηχανισμού», κυβερνητικού και κομματικού, που υπάγεται απευθείας στον ίδιο, προβάλλει ως ένα παντελώς ανέλεγκτο κέντρο εξουσίας, καθιστώντας απολύτως επίκαιρη την αναζήτηση δραστικών αντιβάρων, στα οποία τόσο επέμενε ο Αριστόβουλος Μάνεσης. Είναι σημαντικό να αντιληφθούμε τους βαθύτερους λόγους που ενισχύουν, ειδικά σήμερα, τη ροπή στις αντισυνταγματικές πρακτικές και να αναλύσουμε μεθοδικά τα συστατικά αυτού του «εκρηκτικού μείγματος» θεσμικών προδιαγραφών και πολιτικο-ιδεολογικών επιλογών (έλλειψη αντιβάρων, συγκεντρωτική διακυβέρνηση, προσωποπαγής άσκηση της εξουσίας, ολιγαρχική οργανωτική ιδεολογία), το οποίο μοιραία απολήγει σε μια επιζήμια αίσθηση παντοδυναμίας, απουσίας ορίων και άρνησης θεσμικής αυτοσυγκράτησης.
(Ο Απόστολος Ι. Παπατόλιας είναι Δρ. Δημοσίου Δικαίου, Συντονιστής Κύκλου δημόσιας διοίκησης ΕΝΑ)
